М.А. Страхов, Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности
Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в декабре 2019 года были приняты два закона, крайне cущественные для реализации уполномоченными органами государственной власти полномочий в области водных отношений в части
охраны водных объектов и предотвращения негативного воздействия вод, в том числе:
• Федеральный закон от 16.12.2019 №431-ФЗ «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №431-ФЗ), направленный на упрощение использования дон-
ного грунта и его вовлечения в хозяйственный оборот;
• Федеральный закон от 27.12.2019 №488-ФЗ «О внесении изменений в статьи 26 и 671 Водного кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №488-ФЗ), направленный на расширение объема переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в части предотвращения негативного воздействия вод.
В настоящей статье вышеприведенные нормативные правовые акты рассматриваются в контексте их практической значимости для реализации уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации водохозяйственных мероприятий.
Проблемы использования донного грунта и Федеральный закон №431-ФЗ
Необходимо отметить, что до принятия Федерального закона №431-ФЗ вопрос использования донного грунта, извлекаемого, в том числе, при осуществлении мероприятий по охране водных объектов и предотвращению негативного воздействия вод, по сути, не был нормативно урегулирован.
Согласно Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному приказом Росприроднадзора от 22.05.2017 №242, донные отложения, образующиеся при выполнении дноочистительных работ на водных объектах, являются отходами, в связи с чем на них распространяется действие законодательства об отходах производства и потребления.
В соответствии с частью 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» сброс отходов в водные объекты, на водосборные площади и на почву запрещен. Кроме того, как показала правоприменительная практика, в ряде случаев извлеченный донный грунт впоследствии может быть квалифицирован как общераспространенное полезное ископаемое со всеми вытекающими последствиями, обусловленными нарушением законодательства о недропользовании.
Соответствующие нормы существенно усложняют использование и вовлечение в хозяйственный оборот донного грунта, извлекаемого при осуществлении мероприятий по охране водных объектов и предотвращению негативного воздействия вод, способствуют увеличению
сроков выполнения и удорожанию таких мероприятий. Например, если рассматривать вариант размещения донного грунта,
извлеченного при проведении работ по расчистке центральных рек и каналов Санкт-Петербурга на объектах размещения отходов, то возникает целый комплекс проблем, обусловленных спецификой города, начиная от отсутствия места для перегрузки грунтов в транспортные средства и заканчивая большим транспортным плечом до полигонов ТКО, расположенных на территории Ленинградской области.
В связи с этим Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, так же как и другие уполномоченные органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации, неоднократно обозначал на различных федеральных площадках необходимость внесения изменений в действующее законодательство, направленных на исключение донного грунта из сферы действия законодательства об отходах производства и потребления.
Представляется, что Федеральный закон №431-ФЗ, вступающий в силу 14.06.2020, решает соответствующую задачу. Согласно статье 3 Федерального закона №431-ФЗ, предусматривающей внесение изменений в статью 1 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», к отходам не относится донный грунт, извлекаемый в порядке, определенном законодательством Российской Федерации.
Одновременно Федеральный закон №431-ФЗ предусматривает дополнение Водного кодекса Российской Федерации статьей 52.3, согласно которой по решению органа местного самоуправления городского или сельского поселения, муниципального района, муниципального округа, городского округа, по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации – города федерального значения донный грунт может быть использован для обеспечения муниципальных нужд или в интересах физического лица, юридического лица, осуществляющих проведение дноуглубительных и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, при условии, что донный грунт не содержит твердых полезных ископаемых, не относящихся к общераспространенным полезным ископаемым.
Применение соответствующей нормы существенно упрощает использование донного грунта, его вовлечение в хозяйственный оборот, ведет к значимому сокращению сроков и удешевлению дноочистительных работ, что является необходимой предпосылкой эффективной реализации ряда федеральных проектов, входящих в состав Национального проекта «Экология» и направленных на улучшение экологического состояния водных объектов.
В соответствии с Федеральным законом №431-ФЗ порядок использования донного грунта должен быть определен уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, если иное не установлено федеральными законами. Кроме того, Федеральным законом №431-ФЗ внесены корреспондирующие изменения в несколько других федеральных законов, уточнившие ряд вопросов, связанных с захоронением донного грунта во внутренних морских водах, а также определившие, что Правительством Российской Федерации устанавливается порядок использования донного грунта, извлеченного при создании и содержании внутренних водных путей Российской Федерации, строительстве и реконструкции объектов инфраструктуры морского порта.
Проблемы берегозащиты и Федеральный закон №488-ФЗ
По результатам правоприменительной практики на территории Санкт-Петербурга Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности был сделан вывод о несовершенстве разграничения полномочий в области предотвращения негативного воздействия вод между Российской Федерацией и ее субъектами, установленном действующей редакцией Водного кодекса Российской Федерации и заключающемся в следующем:
• полномочие по предотвращению негативного воздействия вод в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации (в случае Санкт-Петербурга – все крупные реки), отнесено к компетенции Российской Федерации;
• субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями по осуществлению предотвращения негативного воздействия вод в отношении морских побережий;
• определенный Водным кодексом Российской Федерации закрытый перечень мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод не предусматривает возможности осуществления инженерной защиты территорий, в том числе строительства берегоукрепительных сооружений.
Сложившаяся ситуация, учитывая отсутствие на федеральном уровне единого системного подхода к решению проблемы защиты морских берегов от опасных природных явлений, ведет к потере ценных прибрежных территорий, включая пляжи, снижению их рекреационной значимости, причинению ущерба объектам экономики и инфраструктуры. Например, в Курортном районе Санкт-Петербурга на наиболее напряженных участках отступание береговой линии составляет до 2 м в год.
В связи с этим Комитетом по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности было организовано взаимодействие с уполномоченными федеральными органами государственной власти по внесению необходимых изменений в Водный кодекс Российской Федерации. Предложения по внесению таких изменений неоднократно докладывались представителями Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности на различных федеральных площадках, в том числе в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
К сожалению, не все предложения Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, внесенные, в том числе, депутатской поправкой ко второму чтению, были учтены в итоговой редакции Федерального закона №488-ФЗ.
Согласно Федеральному закону №488-ФЗ, вступившему в силу с 01.01.2021:
• органам государственной власти субъектов Российской Федерации дополнительно передано Российской Федерацией полномочие по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении внутренних морских вод, реализация которого предусмотрена за счет средств федерального бюджета, выделяемых в виде субвенций;
• уточнен перечень мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод с учетом необходимости стабилизации морских побережий.
При этом Федеральный закон №488-ФЗ не предусматривает передачу субъектам Российской Федерации крайне актуального для Санкт-Петербурга полномочия по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водотоков, протекающих по территории двух и более субъектов Российской Федерации. Кроме того, Федеральный закон №488-ФЗ не осуществил корректировку пункта 17 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации в части полномочия по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, по которым проходит Государственная граница Российской Федерации.
В связи с этим усматривается следующая правовая неопределенность.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российской Федерации в редакции Федерального закона №488-ФЗ Санкт-Петербург наделен полномочием по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении Финского залива. Однако, принимая во внимание, что по Финскому заливу проходит Государственная граница Российской Федерации, полномочие по осуществлению мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении указанного водного объекта относится к компетенции органов государственной власти Российской Федерации в силу пункта 17 статьи 24 Водного кодекса Российской Федерации.
Таким образом, проблемные вопросы предотвращения негативного воздействия вод не были сняты Федеральным законом №488-ФЗ в полной мере, что предопределяет необходимость дальнейшей работы по совершенствованию Водного кодекса Российской Федерации в соответствующей части.
Создать комментарий