Зеленые законы и их серые зоны

Сильные и слабые стороны законодательства Санкт-Петербурга в сфере зеленых насаждений

Законодательство Санкт-Петербурга в области зеленых насаждений – одно из самых развитых в стране. Оно возникло и развивается не путем копирования советских, российских или зарубежных аналогов, а как живая реакция на возникающие городские проблемы.

В начале нулевых главной бедой была уплотнительная застройка. Потом – вопросы содержания озелененных территорий, потом – создание новых скверов и парков. Прошло более 15 лет с момента принятия базового закона «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге» (в первой редакции – «Об охране зеленых насаждений»). Имеет смысл оглянуться и выбрать траекторию дальнейшего движения.

Будущее определяется прошлым, этот тезис верен и для законодательства. В фундамент законодательства полтора десятилетия назад было положено понятие «территории» – территории зеленых насаждений общего пользования (ЗНОП). Выделенное границами из городской застройки специальное место – базовое необходимое условие для существования деревьев, а деревья – необходимое условие для психического здоровья и комфорта человека в городе. «Общее пользование» означает, что Градостроительный и Земельный кодексы защищают территорию от приватизации и застройки. Территории зеленых насаждений объединены в зеленый фонд Петербурга, который находится под покровительством статьи 61 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Однако парк (сквер, сад и т. п. Дальше мы объединим их все под именем «парк») в ядре мегаполиса не может быть просто территорией с деревьями. Кроме деревьев там должны размещаться пути транзита людей и инженерных коммуникаций, а может, и транспорта; должны быть сооружения для удовлетворения немудреных человеческих потребностей; должно быть зонирование, чтобы предотвращать конфликты пользователей. Иными словами «парк» – это спроектированная и сделанная человеком вещь, объект. Объект зеленых насаждений.

Объект, в свою очередь, состоит из элементов двух больших категорий: живых и не живых. Первые – деревья, кустарники, газоны, почва и все, что с ними связано. Они растут, болеют, гибнут, размножаются, лезут, куда не надо, очищают воздух и воду, служат кормом и домом, в общем, ведут себя как все живое. Вторые – от покрытий до конструкций освещения, от фонтанов до изгородей – изнашиваются, устаревают и ломаются.

То есть система такова: в городе – территория, на территории – объект, внутри объекта – элементы. Для территорий закон должен определять границы и режим использования, для объектов – правила проектирования и содержания, для элементов – требования к безопасной эксплуатации. Все просто.

Как бы не так.

Первый удар по этой стройной конструкции наносят водные объекты. С точки зрения экологии (науки), архитектуры (деятельности) и посетителя-пользователя  пруды, речки и даже болота в парке – это хорошо. Биоразнообразие повышается, визуальные ряды богатеют, вода журчит и манит, утки развлекают, а иногда и самому бултыхнуться не страшно. Но с точки зрения права это сплошная головная боль. Начать с того, что любой водный объект, который течет, соединяется с другими и, в конечном счете, впадает в Финский залив, является федеральной собственностью. А территории ЗНОП могут быть только в городской собственности.

Поэтому речки, ручьи – вырезаем. Что значит «вырезаем»? Это значит, что появляется новая граница, ее надо юридически определить, на местности – закрепить, полномочия по содержанию – разграничить. Вот так и получается, что вместо единого биотопа «речка с заливным лугом» появляется набор объектов городского хозяйства «ЗНОП – бетонный берег – канал для воды». И за каждый объект отвечает свое ведомство. Можно ли сделать проект благоустройства территории ЗНОП, включив в него «федеральный» водоем? Нельзя, говорит закон, потому что разные это правовые сущности, несовместимые.

Пруды и обводненные карьеры из территорий ЗНОП вырезать не надо, они могут находиться в городской собственности. И уже есть несколько новых успешных «объектов зеленых насаждений», в которых вода становится главной сценой и «местом силы» парка. Только вот вопрос: учитывать эти пруды в площади зеленых насаждений или нет?

Обеспеченность населения территориями зеленых насаждений остается пока главным количественным показателем в этой области. Расчет обеспеченности ведется по районам, в числителе – площадь всех ЗНОП в районе, в знаменателе – население. В большинстве районов текущее фактическое значение ниже нормативного. Следствием недостижения норматива является запрет на сокращение площади ЗНОП: нельзя исключать парки или их части из утвержденного законом перечня. Получается, что включение в площадь ЗНОП водной поверхности, зелеными насаждениями не занятой, механически увеличивает показатель и позволяет где-то изъять часть другого парка.

Редко, но проявляется и другой вопрос: какое соотношение воды и суши достойно того, чтобы все еще называться парком? Если пруды занимают половину территории, это может быть интересным архитектурным и экологическим решением. А если 80%? А 95?

Примерно такие же коллизии возникают и по поводу наличия в составе парков объектов капитального строительства (ОКСов). О том, что парку необходимы фонтаны, туалеты, освещение, лестницы, мосты (через водные объекты!), подпорные стенки и пр., никто не спорит. Только вот как объединить в одном проекте объект благоустройства и ОКСы городской закон пока не знает. Потому что благоустройство и зеленые насаждения отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, которые Петербург может реализовывать сам, а вот строительство – это уже область компетенции федеральной власти.

Совмещение разных типов объектов в одном проекте становится совсем непростой задачей. Можно, конечно, пойти по пути, описанному в известной повести про Ходжу Насреддина: вместо парка с фонтаном проектировать фонтан с парком. Или даже туалет с парком – это будет объект капитального строительства с благоустройством. Только вот результат не станет территорией ЗНОП (может быть, «общественным пространством»), а следовательно – не будет учитываться в обеспеченности населения, не улучшит статистические показатели.

Какой бы анекдотичной не казалась эта коллизия со стороны, она имеет принципиальное значение для всей системы охраны зеленого фонда. Объекты капитального строительства способны к разрастанию по территории не хуже самых инвазивных видов растительности, только по другим причинам. Они тащат за собой инженерные коммуникации (вода, канализация, электричество), сокращая подземное пространство, необходимое для корневой системы деревьев. Они требуют место для обслуживания. Они относительно легко приобретают коммерческие функции и изменяют назначение: был туалет, стало кафе, а значит рядом нужен еще туалет. Именно поэтому в законе был установлен жесткий запрет на предоставление земельных участков для размещения ОКСов.

Решать этот конфликт нужно путем нормативного оформления нового типа проектов – ландшафтных объектов, в которых ландшафт (рельеф, насаждения и вода) будет играть главную роль, а ОКСы – вспомогательную, но все-таки окажутся включенными в проект и займут необходимые местоположения. Только на основании таких проектов можно вводить в парки коммерческую функцию, подчиняя ее общей концепции и не позволяя захватывать все вокруг.

В последней редакции закона о зеленых насаждениях сделан шаг для разрешения еще одного упомянутого выше конфликта – между подземными коммуникациями и корнями деревьев. Впервые появились понятие заглубленных (подземных) защитных прикорневых барьеров, систем направления роста корней, подкормки, полива и насыщения почвы кислородом и возможность размещать их на территориях ЗНОП, уличного озеленения. Однако теперь необходимо выстраивать правила применения этих систем, их учета в реестре подземных сооружений, допуска посадки деревьев в охранных зонах сетей с применением защитных барьеров.

Требует модернизации система нормирования зеленого фонда. Уже давно понятно, что обеспеченность в расчете на район хотя и лучше, чем на город в целом, не является эффективным способом управления городской средой. Жителей поселка Шушары мало радует тот факт, что Пушкинский район – один из лучших по обеспеченности. Им нужны свои, шушарские, а не царскосельские парки. Необходимо добавить в систему параметров доступность территорий ЗНОП, а обеспеченность считать с учетом количества потенциальных посетителей.

Однако такой очевидный ход тоже требует не совсем тривиальных решений. Во-первых, нормативы доступности должны быть разными для «ежедневного» парка, парка выходного дня и тематического, специального парка. Значит, необходима категоризация парков, причем категорий может быть больше, чем три названные. Несколько попыток рассортировать существующие территории ЗНОП на основании их площади и других легко доступных параметров показали бесперспективность такого подхода. Категория парка должна определяться проектом! Именно через проект определяется функционал, рекреационная емкость территории, сценарии ее использования – все то, что различает сквер, куда забегают съесть мороженое, и парк, куда приезжают с другого конца города. То есть мы снова возвращаемся к важности проектной работы и места для нее в законодательстве.

Кроме того, нормативы доступности и обеспеченности должны переместиться из закона о зеленых насаждениях в нормативы градостроительного проектирования Санкт-Петербурга (НГП), которые устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга. НГП применяются при разработке Генерального плана города и подготовке документации по планировке территорий. То есть доступность территорий ЗНОП, парков разных категорий должна быть обеспечена не только на существующих, но и на планируемых под развитие территориях.

При этом надо отметить, что проектирование парков само по себе не отвечает на главный сегодняшний запрос общества, хотя и является необходимой предпосылкой для ответа. Все сильнее и сильнее требование «оставить парки в покое» и не превращать их в торгово-развлекательные центры. Применяемое сейчас типовое благоустройство или проекты «комфортной городской среды» пугают людей не меньше, чем застройка, особенно когда речь идет о старых парках.

Как можно ответить на этот запрос? Необходим экодизайн рекреационных территорий. Представление о том, что парки – только для отдыха, а сохранять природу мы будем в резерватах особо охраняемых природных территорий, более не актуально. Каждый парк (от крупных, создаваемых и реконструируемых по индивидуальным дорогостоящим проектам до типовых внутриквартальных) должен постепенно становиться частью не только зеленого фонда, но и капиллярной экологической сети, хранящей базовое биологическое разнообразие региона.

Парк всегда будет рукотворной вещью, предназначенной для комфорта человека и решения определенных инженерных задач, однако мощь современных технологий и междисциплинарное сотрудничество позволяют сохранить парки как дом для многих видов – зверей, птиц, насекомых, растений, грибов. Для этого в практику проектирования должны войти гораздо более подробные инженерно-экологические, ландшафтные исследования, чем те, которые выполняются сейчас. Правила содержания зеленых насаждений (правила благоустройства) тоже должны измениться, чтобы обеспечивать не только «ухоженный вид» и «вау-эффекты» для посетителей, но и сохранение местообитаний редких видов, где они есть, относительную устойчивость биоценозов при несложном уходе.

Расширение спектра исследовательских работ на городских зеленых насаждениях необходимо не только для проектирования новых парков и реконструкции старых. Город, будучи транспортным хабом, находится под постоянным «обстрелом» видами-вселенцами из разных источников. При этом у Петербурга отсутствует собственная фитопатологическая служба, до сих пор нет системы борьбы с инвазиями, контроля ввозимых и используемых грунтов и так далее. К волне вселенцев с юга, следующих за потеплением, город пока не готов. Нормативное обеспечение этой актуальной задачи должно стать одним из приоритетов развития законодательства.