А.С. Карпов, к.б.н., главный консультант председателя постоянной комиссии по городскому хозяйству и созданию комфортной городской среды Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
Мы прибегаем к помощи закона, когда пытаемся урегулировать влияние человека на окружающую среду и защитить природные объекты. Но часто закон оказывается несовершенен: он создает лазейки для нанесения ущерба природе или, хуже того, вообще не действует – бюрократическая процедура описана и даже выполняется, но то, что подлежит защите, никак не защищено.
Почему так происходит? Почему одни законы эффективно работают, а другие, создаваемые с лучшими намерениями (оставим за рамками данной публикации очевидные для всех усилия заинтересованных групп по снятию всех природоохранных ограничений), – нет?
Одной из причин, по нашему мнению, является несовершенство применяемых в нормативных правовых актах терминов, которые некритически заимствуются либо из академической сферы, либо из других нормативных актов. Юридические дефиниции (правовые термины) радикально отличаются от научных или бытовых по своей цели и, соответственно, по своему содержанию.
Научное определение любого предмета или явления стремится к универсальной точности формулировок. Важными критериями «хорошего» научного определения является, с одной стороны, его дифференцирующая способность – способность отделять одно явление от другого, а с другой – «схватывание» сути явления в философском смысле. Как иллюстрацию этого тезиса вспомним передающееся в виде легенды из поколения в поколение наставление ученым о необходимости корректно определять предмет рассуждения.
«Человек, – сказал Платон, – это двуногое животное без перьев». Тогда Диоген Синопский ощипал петуха и со словами: «Вот твой человек», – поставил его перед Платоном. В ответ Платон уточнил формулировку: «Человек – существо двуногое, лишенное перьев и с широкими (иногда плоскими) ногтями, восприимчивое к знанию, основанному на рассуждениях».
Бытовое определение – это общепринятый термин, который складывается порой из иногда и захватывает) свою нишу в семантическом пространстве языка в силу удобства коммуникации и ее повторяемости. Бытовой термин скорее указывает на предмет, чем определяет его.
В отличие от упомянутых, правовой термин – всегда часть определенных правоотношений. Правоотношения, в свою очередь, – это отношения между субъектами деятельности в определенной ситуации и объектом – тем самым, который должен быть определен. Согласно известной формуле «гипотеза – диспозиция – санкция» правоотношения определяют, кто, что, в какой ситуации обязан сделать, и подразумевают санкцию в случае неисполнения обязательного действия.
Таким образом, правовая дефиниция должна содержать только существенные признаки, связанные с конкретными правоотношениями, и не стремится к универсальности, научной или философской точности. Отражением ограниченной применимости правовых терминов является часто встречающийся в нормативных актах оборот «для целей настоящего … (закона и др.) используются следующие основные понятия…».
Принципиальная разница подходов станет очевидной при сравнении определений понятия «лес» из Большой российской энциклопедии: «Лес – совокупность биологических (деревья, кустарники, живой напочвенный покров, животные и микроорганизмы и др.) и абиотических (почва, материнская порода, атмосферный воздух) компонентов на определенном участке земной поверхности…»1 и статьи 5 Лесного кодекса Российской Федерации: «использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе»2. Энциклопедическое определение постулирует универсальное содержание понятия и отграничивает его от иных биоценозов (степей и пр.), а юридическое – начинается с перечня отношений, в которых это понятие применимо.
Попытки включить в законодательство определения из или академических словарей энциклопедий нарушают требования к конструированию правоотношений и ослабляют законодательство. Впрочем, полное игнорирование «физической» реальности регулируемых природных процессов, известной нам через естественнонаучные исследования, приводит к тому же печальному результату. Покажем это на двух примерах, связанных с законодательством о зеленых насаждениях: понятий «аварийное дерево» и «газон».
«Аварийное дерево»
«Аварийное дерево», «дерево угроза» или даже «опасное дерево»3 – эти термины широко применяются в нормативных актах, причем, как правило, перечисляются через запятую вместе с «больными» и «сухостойными». С бытовой точки зрения, наверное, удобно и допустимо все «нехорошие» деревья объединять в одну категорию, подлежащую рубке. Вероятно, поэтому такая терминология была некритически перенесена из лесного законодательства и в Закон Санкт-Петербурга «О зеленых насаждениях в Санкт-Петербурге», и в правила благоустройства в других регионах Российской Федерации. Но насколько это корректно с точки зрения регулируемых правоотношений?
Под «аварийными» деревьями мы на самом деле понимаем те растения, которые в случае падения (целиком или частями) могут нанести физический ущерб. Именно угроза причинения вреда – имуществу граждан, юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу, а также жизни и здоровью граждан – переводит дерево в специальную правовую категорию.
Таким образом «угроза» – не просто самый важный признак «аварийного дерева», но и по сути дела его единственный сущностный признак. Теперь посмотрим, на какие аспекты правоотношений это влияет в городских условиях. Во-первых, в среднем риски причинения вреда жизни и здоровью, а также нанесения крупного ущерба имуществу в городе значительно выше, чем в лесу. Но все же эти риски пространственно неоднородны: в городах есть территории, где нет дорогого имущества, и люди бывают достаточно редко. Во-вторых, деревья находятся в распоряжении разных правообладателей, но вместе составляют «зеленый фонд» города – общее благо, которым пользуются все. Наконец, ценность городских деревьев гораздо выше, чем лесных, хотя бы потому, что, будучи вырубленными, они не замещаются естественным образом, а требуют существенных затрат на посадку и уход. Но и цена сноса дерева – особенно в условиях плотной застройки – тоже гораздо выше, чем в лесу!
Таким образом, смысл выделения категории «аварийных» деревьев в городских условиях заключается в том, чтобы установить экстренность их удаления – в отличие от иных категорий подлежащих рубке деревьев (например, по причине неэстетичного вида – «сухостойные»). Срочность означает ускоренные процедуры обследования, выдачи порубочного билета и, наконец, собственно, производства работ. Понятно, что особый порядок создает дополнительную нагрузку на исполнителей, а срочные работы дороже, чем плановые. Кроме того, если такое дерево выявлено, то правообладатель земельного участка или объекта благоустройства должен предотвратить возможный ущерб от падения дерева: оградить территорию, поставить знаки и т. д.
Обычно в определение «аварийного дерева» включают тот или иной набор дефектов, являющихся прогнозом возможного падения. Например, в текущей редакции Закона Нижегородской области «Об охране озелененных территорий Нижегородской области»4 перечислены такие признаки: «аварийное дерево – дерево, представляющее опасность для жизни и здоровья граждан, имеющее один или несколько признаков: угол наклона ствола от земной поверхности равен 45 градусам и менее (не относится к деревьям, произрастающим на склонах (бортах) оврагов, земельных участках со сложными гидрогеологическими и геологическими условиями), наличие более половины усохших ветвей, дупла (диаметром более половины диаметра ствола) в нижней трети ствола, глубокие (глубиной более половины диаметра ствола) трещины или разломы в нижней трети ствола, сухостойность ствола, наличие обширных (более 20 процентов от общей площади ствола) поражений гнилевыми болезнями, инфекционными заболеваниями и повреждений карантинными вредителями, а также гниль, труха и пустоты во внутренних слоях дерева».
Мы видим, что в данной правовой дефиниции объединены сущностный признак аварийности (отметим, что ущерб имуществу в него не включен, видимо, в Нижнем Новгороде деревья еще не падали на автомобили депутатов областного парламента) и косвенные признаки снижения прочности ствола или ветвей, которые, в некоторых случаях могут увеличить риск причинения ущерба. Но далеко не всегда. Например, сухостойные деревья многих видов могут стоять десятилетиями – их сохранение на территориях ООПТ и в особо ценных лесах даже приветствуется в связи с разнообразными экосистемными функциями. Глубокие дупла также не свидетельствуют о скором падении дерева. Дуплистые деревья являются неотъемлемой частью исторических парков, они подлежат лечению. Малый угол наклона ствола от земной поверхности характерен для определенных пород, используемых в пейзажных парках. Ива, склонившаяся над прудом, – классический сюжет изобразительного искусства и знаковая достопримечательность везде, где они есть. Отнесение всех деревьев, обладающих данными признаками, к категории «аварийных» влечет нежелательные экологические и экономические последствия. И даже если дерево может упасть, но не причинит при этом никакого существенного вреда, насколько целесообразно причислять его к аварийным и производить срочную рубку?
Включение же в правовое понятие таких признаков, как «наличие обширных (более 20% от общей площади ствола) поражений гнилевыми болезнями, инфекционными заболеваниями и повреждений карантинными вредителями, а также гниль, труха и пустоты во внутренних слоях дерева» означает установление обязанности правообладателя земельного участка и растущего на нем дерева по выявлению указанных дефектов путем проведения специализированных обследований.
Поскольку доказательные исследования внутренней структуры ствола, точное определение доли пораженной площади и т. д. могут быть дороже услуг по сносу, то рациональный выбор для правообладателя или эксплуатирующей зеленые насаждения организации состоит в том, чтобы сносить деревья при наличии любых проявлений признаков, на которые указывает закон. Вырубая деревья, они страхуют себя от ответственности, сохраняя деревья – принимают на себя риск.
При этом согласно пункту 8 статьи 11 закона Нижегородской области решение о вырубке аварийных деревьев все равно принимается по результатам обследования или по результатам экспертной оценки. Однако включенные в правовое определение избыточные уточнения смещают предмет экспертной оценки с вопроса, есть ли угроза причинения ущерба, в плоскость спекулятивных рассуждений о том, как размер дупла повлияет на прочность ствола дерева при ветровых или иных нагрузках.
На какие еще правоотношения влияет выделение специальной категории «аварийные деревья»? По общему правилу, принятому в Петербурге и во многих других городах, рубка или повреждение зеленых насаждений влечет взимание восстановительной стоимости. Однако в случае с аварийными деревьями уплата восстановительной стоимости (сверх уже предписанных расходов на срочный снос) не будет отвечать критерию справедливости.
Должно ли такое дерево замещаться новым в рамках механизма компенсационного озеленения? Если исходить из того, что, как было указано выше, городские деревья – это общественное благо высокой ценности, то ответ, скорее всего, «да, должно». Причем поскольку снос аварийного дерева был вызван не изменением характера использования места, как при строительстве или благоустройстве, то и компенсационную посадку можно произвести на том же месте. Механизм «восстановление в той же лунке» будет служить дополнительной защитой от использования «аварийности» для захвата территорий зеленых насаждений.
Таким образом, строгое юридическое определение «аварийного дерева» – через угрозу причинения ущерба – позволяет сформировать более эффективные механизмы управления вырубкой таких деревьев и избавиться от злоупотреблений для рубок, чем данным основанием варианты, нагруженные фитопатологическими подробностями. Впрочем, если правовой акт, в котором применяется термин, не устанавливает специального режима устранения угрозы, которую представляет собой аварийное дерево, можно считать использование термина декларативным, направленным больше на запугивание, чем на решение проблемы.
«Газон»
Недавно в журнале «Экоурбанист» вышла статья5, в которой проанализировано большое количество определений понятий «газон», применяемых в правилах благоустройства различных муниципалитетов Российской Федерации. Автор статьи приходит к выводу, что все определения различаются и некоторые из них похожи на определение из ГОСТ 28329-89 «Озеленение городов. Термины и определения»6 (далее – ГОСТ 28329-89), а другие больше похожи на определение, которое введено в Положении о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа города Воронежа7 (далее – Положение). ГОСТ 28329-89: «Газон − травяной покров, создаваемый посевом семян специально подобранных трав, являющийся фоном для посадок и парковых сооружений и самостоятельным элементом ландшафтной композиции». Положение: «Газон − участок земли с почвотравяным покровом».
Автор статьи акцентирует противоречия в терминах, из чего вытекает вопрос о том, какой из них является правильным. Наша позиция заключается в том, что единственного «правильного» юридического определения газона не существует. Правильным является то понятие, которое взаимоувязано с правоотношениями, в которых данный термин применяется.
Так, например, в правилах благоустройства территории Санкт-Петербурга8 содержится третий вариант определения понятия «газон»: «элемент благоустройства, состоящий из травянистых растений искусственного (созданных в результате происхождения хозяйственной деятельности человека посевом семян специально подобранных трав или укладкой рулонной дернины) … или естественного происхождения (выросших в результате естественных процессов, без ведения хозяйственной деятельности человека), в том числе частично утративший свои внешние признаки». Его существенные компоненты уточнялись по мере развития судебного спора относительно состава правонарушения, предусмотренного ст. 32 Закона Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге»9 – размещение транспортных средств на газонах. Доводы автовладельцев в этом споре заключались в том, что если трава уже разъезжена и вытоптана, то на данной территории газона нет. Для устранения неопределенности правоприменительной практики понятие газона было дополнено словами «в том числе частично утративший свои внешние признаки».
Кроме того, мы видим, что определение газона расширено по сравнению с ГОСТ 28329 89: в него включена не только высаженная трава, но и та, которая выросла сама. Необходимо учитывать, что ГОСТ 28329-89 разработан для применения в сфере озеленения городов, т. е. фактически устанавливает термины только для деятельности по созданию зеленых насаждений, а правила благоустройства Санкт-Петербурга разработаны для реальной ситуации содержания всей городской территории, где присутствуют не только искусственно созданные зеленые насаждения, но и растительность естественного происхождения.
Таким образом, мы видим, что в зависимости от сферы применения, содержание понятия «газон» существенно различается. И для того чтобы понять, какое юридическое определение газона является оптимальным, мы должны выявить все правоотношения, в которых данный объект участвует.
На сегодняшний день этот список не очень объемный. Во-первых, это, как было сказано, деятельность по озеленению, т. е. создание и содержание газона. Для того чтобы контролировать, хорошо или плохо содержится газон, необходимо определить качества и характеристики его «здоровья». Во-вторых, это правоотношения, связанные с постоянным или временным уничтожением газона. Под временным уничтожением (повреждением) понимается уничтожение в результате вытаптывания, в результате производства каких-либо работ, после которых газон должен быть восстановлен. Постоянное уничтожение газона – это замещение его на другие виды покрытий, на застройку или на иной объект (например, водоем).
И в случае постоянного, и в случае временного правомерного уничтожения должен быть решен вопрос о том, выплачивается ли восстановительная стоимость и осуществляется ли компенсационное озеленение. Однако правила, очевидно, должны быть разными. В случае же неправомерного уничтожения – парковки автомобилей или производства какой-то иной деятельности на территориях, занятых газоном, необходима административная ответственность.
Поскольку затраты бюджетов на содержание газона определяются его площадью и типом (партерный, луговой и пр.), а повреждение или уничтожение газона измеряется площадью нарушений, определение газона должно содержать указание на занимаемую им территорию, способ определения ее границ.
В-третьих, у газона есть не вполне очевидная функция организации открытых пространств и разграничения несовместимых видов использования таких пространств – наряду с другими планировочными устройствами, такими как ограждения, дорожки, проезды и т. д. Именно в целях реализации данной барьерной функции газон часто определяется как место для произрастания травы (а не как растительность), которое не предназначено для любых других видов использования территории, в т. ч. для пешеходного или транспортного перемещения.
Наконец, важно, чтобы определение газона дифференцировало его от других видов растительных покрытий – искусственного (цветники, клумбы и пр.) или естественного происхождения. Последнее достигается либо уточнениями самого понятия, либо введением понятия «растительного (живого) напочвенного покрова», не являющегося газоном и не требующего соответствующего содержания. В это понятие может быть включена естественная растительность, причем не только высшие растения, но и мхи, плауны, лишайники, грибы10.
Таким образом, как и в случае с «аварийным деревом», корректное юридическое определение «газона» должно включать в себя признаки, необходимые и достаточные для того, чтобы это определение могло быть использовано во всех правоотношениях, установленных муниципальными правовыми актами, региональным и федеральным законодательством.
Надеемся, что приведенные примеры разницы взглядов на природные объекты помогут более плодотворному сотрудничеству между специалистами естественных наук, энтузиастами охраны окружающей среды и юристами. «растительного (живого) напочвенного покрова», не являющегося газоном и не требующего соответствующего содержания. В это понятие может быть включена естественная растительность, причем не только высшие растения, но и мхи, плауны, лишайники, грибы10. Таким образом, как и в случае с «аварийным деревом», корректное юридическое определение «газона» должно включать в себя признаки, необходимые и достаточные для того, чтобы это определение могло быть использовано во всех правоотношениях, установленных муниципальными правовыми актами, региональным и федеральным законодательством. Надеемся, что приведенные примеры разницы взглядов на природные объекты помогут более плодотворному сотрудничеству между специалистами естественных наук, энтузиастами охраны окружающей среды и юристами.
1. Научно-образовательный портал «Большая российская энциклопедия» // [Электронный ресурс]. URL: https://bigenc.ru/c/les 44f57f (дата обращения: 17.10.2024)
2. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 №200-ФЗ (ред. от 08.08.2024)
3. Закон Республики Беларусь от 14.06.2003 №205-З «О растительном мире» (ред. от 1.09.2022).
4. Закон Нижегородской области от 7.09.2007 №110-З «Об охране озелененных территорий Нижегородской области» (ред. от 02.08.2023).
5. Бабич Г. Что такое газон? // Экоурбанист. 07.10.2024 // [Электронный ресурс]. URL: https://ecourbanist.ru/vzi-law/chto-takoe gazon/ (дата обращения: 17.10.2024).
6. ГОСТ 28329-89 «Озеленение городов. Термины и определения» // [Электронный ресурс]. URL: https://meganorm.ru/ Data2/1/4294826/4294826451.htm (дата обращения: 17.10.2024).
7. Решение Воронежской городской Думы от 11.04.2012 №762-III «Об утверждении Положения о создании, содержании и реконструкции зеленых насаждений на территории городского округа город Воронеж» (ред. от 24.04.2024).
8. Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.2016 №961 «О Правилах благоустройства территории Санкт Петербурга и о внесении изменений в некоторые постановления Правительства Санкт-Петербурга» (ред. от 01.08.2024).
9. Закон Санкт-Петербурга от 31.05.2010 №273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (с изменениями на 9.07.2024)
10. Например, в Постановлении Правительства Москвы от 10.09.2002 №743-ПП «Об утверждении Правил создания, содержания и охраны зеленых насаждений и природных сообществ города Москвы» (ред. от 05.06.2024) дано следующее определение: «Напочвенный покров – мхи, лишайники, травянистые растения, кустарнички, произрастающие в совокупности или отдельно, сплошной покров из всходов древесных пород и неперегнивший растительный опад (опавшие листья, ветви, сучья, плоды, кора)».
