М.А. Страхов, заместитель председателя Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности
Р.Л. Каражя, главный специалист отдела ликвидации накопленного вреда окружающей среде Управления экологической безопасности Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности
В соответствии с частью 3 статьи 80.1 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены проводить выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде. К таким объектам, как правило, относятся земельные участки, здания и сооружения, на которых в прошлом осуществлялась хозяйственная деятельность, следствием которой стало причинение вреда окружающей среде. Отличительным признаком таких объектов является их имущественно-правовой статус (объекты в публичной собственности либо бесхозные объекты).
В Санкт-Петербурге полномочиями по выявлению и проведению оценки объектов накопленного вреда окружающей среде объектов накопленного вреда окружающей среде, а также по организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.03.2017 № 127 наделен Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Комитетом в рамках указанного полномочия с 2019 года на основе накопленной информации об экологическом состоянии территории Санкт-Петербурга ведется работа по выявлению и оценке объектов накопленного вреда окружающей среде. На сегодняшний день обеспечено включение в Государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде сведений о пяти объектах накопленного вреда окружающей среде, расположенных на территории города. Для двух объектов комитетом по природопользованию охране окружающей среды и обспечению экологической безопасности организовано проведение изыскательных работ и разработана проектная документация по ликвидации накопленного вреда окружающей среде; получены положительные заключения государственной экологической экспертизы и государственной экспертизы проектной документации. В отношении одного из объектов («Бывшая свалка на территории Государственного природного заказника регионального значения «Озеро Щучье»), расположенного в Курортном районе Санкт-Петербурга, в настоящее время проводятся мероприятия по ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Опыт, полученный в ходе данной работы, позволяет говорить о наличии достаточно стройной, проработанной системы правовых норм, регулирующих осуществление деятельности по ликвидации накопленного вреда окружающей среде и определяющих механизмы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов власти субъектов РФ при осуществлении данной деятельности. Важную роль в выстраивании работы по данному направлению играет координационная деятельность проектного офиса федерального проекта «Чистая страна» национального проекта «Экология».
Вместе с тем, в ходе правоприменительной практики выявлены пробелы в регулировании данной работы. Анализ соответствующих проблемных аспектов явился основанием для подготовки Минприроды России проекта закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Летом текущего года данный законопроект был рассмотрен обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации. В результате его рассмотрения принят Федеральный закон от 04.08.2023 №449-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», положения которого вступают в силу 01.10.2023. В развитие положений данного Федерального закона Минприроды России разработан пакет проектов подзаконных актов по вопросам выявления оценки и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, которые также должны вступить в силу с 01.10.2023.
Указанные изменения предусматривают сохранение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по выявлению объектов накопленного вреда окружающей среде. При этом уточняется, что выявление объектов накопленного вреда окружающей среде применительно к земельным участкам, находящимся в муниципальной собственности, осуществляется органами местного самоуправления, применительно к иным территориям (акваториям) – органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление ОНВОС осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти. Таким образом, полномочия по исследованию и оценке ОНВОС, выполнение которых требует, в том числе, проведения специальных исследований, лабораторных анализов, переносятся на федеральный уровень.
Следует также отметить, что оценку воздействия объектов накопленного вреда окружающей среде на жизнь и здоровье граждан после 01.10.2023 будет осуществлять уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти – Роспотребнадзор. При этом федеральным законом от 04.08.2023 № 449-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставляется право органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления по согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти осуществлять самостоятельно исследование и оценку объектов НВОС, за исключением оценки воздействия таких объектов на жизнь и здоровье граждан. Представляется, что данная мера будет способствовать более качественной подготовке документации в отношении выявленных ОНВОС в целях их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде и их категорирования для определения приоритетности работ по ликвидации наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде.
В целях обеспечения прозрачности ценообразования работ по ликвидации НВОС и исключения необоснованных расходов бюджетных средств вводится проверка достоверности определения сметной стоимости таких работ, за исключением проектов работ по ликвидации НВОС, подлежащих государственной экспертизе проектной документации, и результатов инженерных изысканий в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации в связи с планируемым строительством, реконструкцией объектов капитального строительства. При этом такая проверка будет осуществляться одновременно с проведением государственной экологической экспертизы.
Помимо обозначенных изменений, комитетом, во взаимодействии с профильным Департаментом Минприроды России, продолжается проработка возможности расширения механизмов реализации мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде путем создания правовых оснований для привлечения к реализации проектных решений по ликвидации накопленного вреда окружающей среде организации-инвестора, заинтересованной в дальнейшем использовании высвобождаемого земельного участка. Существующие на сегодняшний день механизмы ликвидации накопленного вреда окружающей среде определяют в качестве основного субъекта данной деятельности исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Предлагаемые изменения в правовое регулирование данной деятельности также не предусматривают возможности вовлечения в процесс ликвидации накопленного вреда окружающей среде заинтересованных коммерческих организаций. Вместе с тем соответствующий запрос со стороны бизнеса сформирован, по ряду объектов поступали предложения об участии инвесторов в реализации проектов по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Важно отметить, что данный подход может способствовать существенному снижению нагрузки на бюджеты бюджетной системы Российской Федерации при выполнении мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
В качестве актуального вопроса, возникающего в работе по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, также следует выделить выбор подрядчика для производства работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде с использованием конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Положения Закона о контрактной системе содержат целый комплекс мер, направленных на защиту конкуренции и обеспечение прав участников размещения заказа. При этом в условиях имеющего место быть злоупотребления правом со стороны ряда участников размещения заказа с одной стороны и жестких временных и процедурных ограничений, установленных для государственных заказчиков в рамках реализации федеральных проектов, зачастую возникают существенные препятствия в реализации мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде в установленные сроки.
Существующие механизмы размещения заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) связаны с мероприятиями в рамках импортозамещения либо требуют издания отдельных актов Правительства Российской Федерации, в связи с чем не могут быть эффективно и оперативно реализованы при организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, не требующих использования материалов и оборудования иностранного происхождения. Соответствующая проблема может быть решена путем дополнения перечня случаев размещения заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), установленного пунктом 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, пунктом о заключении контракта на выполнение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
