М.А. Страхов, заместитель председателя Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности
В ходе реализации водохозяйственных мероприятий и правоприменительной практики в Санкт-Петербурге выявлен ряд проблемных аспектов в области использования и охраны водных объектов, а также ряд пробелов водного законодательства, включая такие проблемы, как неэффективность принципа водного законодательства, предусматривающего платность использования водных объектов; избыточное требование о безусловной необходимости установления границ водных объектов при оформлении права пользования водными объектами; несовершенство процедуры аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования; отсутствие на федеральном уровне системных подходов к берегозащите.
Неэффективность принципа водного законодательства, предусматривающего платность использования водных объектов
В соответствии со статьей 8 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 №74-ФЗ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу.
Согласно части 1 статьи 26 Водного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации ряд полномочий в области водных отношений. При этом средства на осуществление таких полномочий предоставляются в виде субвенций из федерального бюджета (часть 3 статьи 26 Водного кодекса).
Необходимо отметить, что существующий порядок определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, не в полной мере учитывает специфику субъектов Российской Федерации, в том числе объем средств, собираемых от платы за водопользование субъектами Российской Федерации и поступающих в доход бюджета Российской Федерации.
Например, для города Санкт-Петербурга объем субвенций, выделяемых из бюджета Российской Федерации на осуществление мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территории СанктПетербурга, на 2023 год составляет всего 26 млн рублей. Учитывая количество водных объектов на территории Санкт-Петербурга (более 1000) и их рекреационную значимость, очевидно, что выделяемых средств субвенций из федерального бюджета недостаточно для обеспечения надлежащего состояния водных объектов и выполнения необходимого комплекса мероприятий по их охране. При этом Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности собрал и обеспечил поступление в доход федерального бюджета в 2022 году 392 млн рублей от платы за пользование водными объектами на территории Санкт-Петербурга.
Кроме того, согласно регламентам формирования бюджетных проектировок Федерального агентства водных ресурсов, на очередной год природоохранные мероприятия, направленные на охрану водных объектов и их экологическую реабилитацию, финансируемые за счет средств федерального бюджета, предусматривают наличие проектной документации, рабочего проекта, экспертных заключений по такому проекту.
Между тем, работы по регулярной уборке водных объектов от наплавного мусора и кошению водной растительности не требуют разработки проектной документации, в связи с чем не могут быть профинансированы из федерального бюджета.
Федеральным законом от 30.12.2021 №446- ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», предусматривающие «окрашивание» платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде; платежей за негативное воздействие на окружающую среду; суммы штрафов за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. Однако средства, собираемые от платы за пользование водными объектами, федеральным законом не учтены и «не окрашиваются».
Необходимо также отметить необоснованно низкие ставки за использование акватории водных объектов, когда, например, за размещение плавучей гостиницы либо плавучего ресторана водопользователь платит несколько сотен рублей в год. На примере Санкт-Петербурга, доля платы за использование акватории водных объектов (с учетом аукционных платежей) в 2022 году составляет всего 0,64% в общем объеме платы за водопользование. Сложившаяся ситуация не способствует пополнению бюджета Российской Федерации и создает предпосылки для дополнительной антропогенной нагрузки на водные объекты.
В целях решения обозначенных проблем требуется пересмотреть порядок расчета объема субвенций, выделяемых из федерального бюджета на реализацию переданных Российской Федерацией полномочий в области водных отношений, с учетом специфики субъектов Российской Федерации, в том числе объема средств, собираемых от платы за водопользование субъектами РФ и поступающих в доход бюджета Российской Федерации.
Кроме того, необходимо разработать механизм адресности расходования средств, поступающих от платы за пользование водными объектами, включая создание специального фонда, средства которого будут расходоваться на проведение мероприятий по охране водных объектов (то есть механизм «окрашивания» средств, собираемых от платы за водопользование).
Предлагается также рассмотреть возможность внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 №876 «О ставках платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности» в части дифференцированного увеличения ставки платы за использование акваторий поверхностных водных объектов или их частей (в частности, для городов федерального значения).
Избыточное требование о безусловной необходимости установления границ водных объектов при оформлении права пользования водными объектами
С 21.01.2022 изменился порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование.
В соответствии с Правилами подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2022 №18, в случае оформления решения в целях сброса сточных вод, в том числе поверхностных, выпуск сточных вод должен быть организован в водный объект в границах установленной в соответствии с действующим законодательством береговой линии, сведения о координатах местоположения которой содержатся в государственном водном реестре. Аналогичные требования содержатся и в типовой форме решения, утвержденной приказом Минприроды России от 31.01.2022 №51.
Соответствующие изменения ведут к отказам в предоставлении водного объекта в пользование в случае, если береговая линия водного объекта не установлена либо сброс сточных вод осуществляется не напрямую в водный объект, а посредством открытых коллекторов (каналы, канавы, мелиоративные системы).
Между тем, установление береговой линии (с учетом необходимости и сроков внесения таких данных в государственный водный реестр и Единый государственный реестр недвижимости) занимает существенное время. При этом исключается возможность водоотведения, в первую очередь поверхностных сточных вод с территорий, где отсутствуют системы канализования, с которых ранее водоотведение осуществлялось в водные объекты посредством открытых коллекторов, в том числе мелиоративных каналов.
Данная ситуация ведет к возникновению избыточного барьера для бизнеса, связанного с невозможностью оформления права пользования водным объектом (в первую очередь, для сброса сточных вод), у которого не установлены границы.
В целях решения обозначенной проблемы необходимо внесение изменений в нормативные правовые документы, регулирующие порядок предоставления права пользования водными объектами в части устранения возникшего избыточного барьера для бизнеса, связанного с отказами в предоставлении права пользования водными объектами, у которых не установлены границы, в том числе проработка вопроса возможности сброса поверхностных сточных вод на рельеф.
Несовершенство процедуры аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования
В соответствии с частью 2 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации право пользования водным объектом в части использования акватории приобретается на основании договора водопользования. В силу требований части 1 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации договор водопользования заключается по результатам аукциона, за исключением случаев, прямо предусмотренных частью 2 данной статьи.
Ключевой проблемой, регулярно озвучиваемой уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и территориальными органами Росводресурсов, осуществляющими организацию и проведение аукционов, является возникновение ситуации, когда правами на земельный участок, иной объект недвижимости, необходимый для осуществления водопользования, может обладать одно лицо, а правом пользования участком акватории водного объекта, примыкающим к такому земельному участку, иному объекту недвижимости – другое лицо, не состоящее с первым в каких-либо отношениях.
Сложившаяся ситуация для бизнеса, связанного с размещением на акватории каких-либо объектов, сооружений, плавательных средств, способствует возникновению дополнительных неопределенностей, а также конфликтных ситуаций. При этом, исходя из норм действующего водного законодательства:
• победитель аукциона имеет возможность уклониться от заключения договора водопользования. Организатор аукциона в этом случае заключает договор водопользования с участником, предложившим предпоследнюю цену предмета аукциона, по цене предмета аукциона, предложенной таким участником;
• в случае уклонения победителя аукциона от заключения договора водопользования заключение такого договора является правом участника, предложившего предпоследнюю цену предмета аукциона;
• в случае уклонения от заключения договора водопользования победителя аукциона и участника аукциона, предложившего предпоследнюю цену предмета аукциона, у организатора аукциона отсутствуют основания для заключения такого договора с участником аукциона, предложившим предыдущую цену предмета аукциона.
Таким образом, действующее законодательство создает предпосылки для участия в аукционе недобросовестных лиц, не имеющих намерения оплатить заявленную ими цену предмета аукциона и в дальнейшем использовать акватории водных объектов. Данные лица изначально не намерены заключать договор водопользования и завышают цену в десятки тысяч раз, срывая аукцион. При этом аукционы могут срываться неоднократно.
Введение реестра недобросовестных водопользователей и участников аукциона на право заключения договора водопользования не решило проблемы участия в аукционе недобросовестных участников и срывов аукционов. Кроме того, существующие пробелы в регулировании процедуры аукциона (в частности, отсутствие конкретного временного периода проведения аукциона) приводят к дополнительным вопросам к организаторам аукционов со стороны антимонопольных органов.
В 2022 году Губернатором Санкт-Петербурга А.Д. Бегловым в адрес Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Правительства Санкт-Петербурга В.И. Матвиенко направлен проект Федерального закона «О внесении изменений в Водный кодекс Российской Федерации», предусматривающий заключение договора водопользования в части использования акватории для размещения плавучих объектов без проведения процедуры аукциона с лицом, являющимся правообладателем примыкающего к такой акватории земельного участка или сооружений (в том числе гидротехнических), для внесения его в порядке законодательной инициативы сенатора Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Данная инициатива была поддержана Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию в рамках круглого стола на тему «Совершенствование федерального законодательства в области обеспечения экологической безопасности, развития экологического образования и экологической культуры».
В настоящее время проект Федерального закона №226964-8 «О внесении изменений в статью 47 Водного кодекса Российской Федерации» находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. 12.04.2023 законопроект принят в первом чтении, получены положительные заключения Минприроды России и Минтранса России.
Отсутствие на федеральном уровне системных подходов к берегозащите
Федеральным законом Российской Федерации от 01.05.2022 №122-ФЗ внесены изменения в Водный кодекс Российской Федерации, в том числе в часть 4 статьи 67.1, согласно которым инженерная защита территорий и объектов от негативного воздействия вод (строительство водоограждающих дамб, берегоукрепительных сооружений и других сооружений инженерной защиты, предназначенных для защиты территорий и объектов от затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, и (или) методы инженерной защиты, в том числе искусственное повышение поверхности территорий, устройство свайных фундаментов и другие методы инженерной защиты) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешений на строительство в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, юридическими и физическими лицами – правообладателями земельных участков, в отношении которых осуществляется такая защита.
В субъектах Российской Федерации органы государственной власти, осуществляющие выдачу разрешений на строительство, как правило, осуществляют и региональный государственный строительный надзор. Соответствующие надзорные органы не имеют ресурсов и компетенций на осуществление капитального строительства, в том числе сооружений инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод. Более того, одним из основных направлений административной реформы в Российской Федерации, в том числе с учетом Указа Президента Российской Федерации от 23.07.2003 №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», является организационное разделение функций, касающихся регулирования деятельности и надзора (контроля).
Указанное выше свидетельствует о необходимости внесения изменений в Водный кодекс Российской Федерации в части закрепления полномочия по осуществлению инженерной защиты территорий и объектов от негативного воздействия вод за органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными в области градостроительной деятельности при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а не за органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на выдачу разрешений на строительство (либо можно предоставить возможность осуществления соответствующих полномочий уполномоченным органам государственной власти, определяемым на региональном уровне).
Одновременно необходимо усовершенствовать понятийный аппарат, связанный с предотвращением негативного воздействия вод и берегозащитой, в том числе в увязке с причинами разрушения берегов.
Вышеприведенные в статье предложения, направленные на повышение эффективности управления водохозяйственным комплексом и сформированные по результатам правоприменительной практики в СанктПетербурге, неоднократно озвучивались Комитетом по природопользованию на различных федеральных площадках, в том числе на Международном форуме «Экология», Международном форуме «Экология большого города», Парламентских слушаниях Комитета по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Всероссийском водном конгрессе, заседаниях бассейновых советов. Предложения комитета были поддержаны, по ряду из них идет конструктивная работа во взаимодействии с федеральным центром, которая в ближайшее время должна привести к необходимому результату, включая корректировку соответствующих правовых норм.
