В.В. Бушихин, эксперт Экологического пресс-центра Общественной палаты РФ, МОО «Природоохранный союз»
В.М. Тарбаева, д.б.н., профессор, председатель Центрального совета МОО «Природоохранный союз»
В настоящей статье обосновывается необходимость создания Экологического кодекса РФ (ЭК), объединяющего в себе весь пласт экологического регулирования, имеющего своей целью упорядочивание законодательства и построение стройной, логически завершенной системы законодательства, в том числе отмена многочисленных противоречивых, устаревших или неэффективно действующих правовых актов. Экологический кодекс позволит решить задачу введения рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских экологических инициатив при сохранении государственного контроля и нормирования и может стать модельным для всех субъектов РФ.
Достижение стратегических целей по сохранению природных систем, поддержанию их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышению качества жизни, улучшению здоровья населения и демографической ситуации, обеспечению экологической безопасности страны является одним из основных направлений государственной политики Российской Федерации.
На уровне государства приняты федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе», «Об охране озера Байкал», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», 15 указов Президента РФ, более 140 нормативноправовых актов министерств и ведомств, большой массив законодательных актов субъектов Российской Федерации.
Так, еще в «Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 года, устанавливается, что стратегической целью государственной политики в области экологического развития является решение социально-экономических задач, обеспечивающих экологически ориентированный рост экономики, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности для удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на благоприятную окружающую среду.
Кроме указанных выше документов приняты «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», «Экологическая доктрина РФ» и «Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года».
Субъектами РФ были приняты законы, не имеющие аналогов на уровне Федерации: в Татарстане и в Башкортостане – законы «О растительном мире», в Москве – законы «О защите зеленых насаждений» и «О регулировании градостроительной деятельности на территориях природного комплекса города Москвы», в Воронежской области – «О питьевой воде», в Ленинградской области – «О комплексном природопользовании», в Свердловской и Челябинской областях – «Об экологическом мониторинге», в Томской и Ивановской областях – «Об экологическом аудите», в Нижегородской области – «Об экологическом страховании», в Калининградской области – «Об экологической политике», в Амурской области – «Об общественной экологической экспертизе» и др. В Республиках Башкортостан и Татарстан приняты экологические кодексы. Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в 2016 году принят закон Санкт-Петербурга №455-88 «Экологический кодекс Санкт-Петербурга».
До настоящего времени государством продолжается активная работа по внесению изменений в существующие законодательные акты, что приводит к еще большему запутыванию и усложнению ситуации в экологической сфере.
Вносились также и предложения по разработке «Экологического кодекса РФ (в части промышленных отходов)» Торговопромышленной палатой РФ. Минприроды РФ опубликовало концепцию проекта федерального закона «Экологический кодекс Российской Федерации», по замыслу авторов которой экологический кодекс должен полностью заменить ныне существующие федеральные законы «Об охране окружающей среды», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления».
К сожалению, до настоящего времени нормативно-правовая база в сфере охраны окружающей среды не решила принципиально вопросы достижения целей устойчивого развития и снижения негативного воздействия на окружающую среду по следующим причинам:
• недостаточность самостоятельности (прямого действия) и целостности для защиты общественных и государственных экологических интересов как важнейшего вида охраняемых правом интересов;
• негармонизированность, а зачастую противоречивость экологического и санитарного законодательства Росприроднадзора и Роспотребнадзора;
• наличие противоречий, пробелов и разночтений в законодательстве;
• наличие норм, мешающих развитию рыночных механизмов природопользования и охраны окружающей среды;
• наличие межотраслевых противоречий, требующих гармонизации с гражданским, ресурсным, административным и иным законодательством Российской Федерации;
• отсутствие комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений;
• отсутствие единой правовой базы системы природоохранного (экологического) нормирования;
• наличие большого количества декларативных норм и норм права, выраженных в общей форме, которые отсылают к другим нормативным правовым актам без указания на конкретную норму права (бланкетные нормы);
• преобладание в правовом регулировании экологических отношений, носящих фрагментарный и пообъектный подход, не соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов – природных объектов;
• действие большого количества федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов (НПА), которые не всегда соотносятся по названию и содержанию общих понятий;
• действие устаревших норм, которые противоречат или дублируют друг друга;
• не упорядоченность основных терминов и понятий в НПА;
• неиспользованность преемственности положений, содержащихся в старых НПА и имеющих важное и положительное значение для принятия последующих НПА, законодательная гильотина не окончена;
• отсутствие стимулов для внедрения экологически безопасных технологий;
• отсутствие правового регулирования режима правовых норм, определяющих понятие экологической информации, ее состав и объем, принцип бесплатного доступа к такой информации любых заинтересованных лиц;
• отсутствие стимулов для безусловного соблюдения требований природоохранного законодательства.
Практика природоохранной деятельности и объективные показатели состояния окружающей среды показывают, что административные методы в сфере управления окружающей средой оказываются недостаточно эффективными, а экономические рыночные регуляторы в законодательстве практически отсутствуют.
В России существуют два закона, которые могли бы стать прототипом Экологического кодекса. Это законы «Об охране окружающей среды» и «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Эти законы во многом противоречат друг другу. Основным противоречием является то, что в законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» присутствует четкое разделение на граждан и юридических лиц (ст. 8−11), что отражает основной постулат российского экологического законодательства – презумпция виновности юридических лиц в экологических правонарушениях.
В этой ситуации назрела насущная необходимость разработки Экологического кодекса, призванного восполнить существующие правовые пробелы и решить задачу введения рыночных регуляторов для поощрения предпринимательских экологических инициатив при сохранении государственного контроля и нормирования. Экологический кодекс может стать модельным для всех субъектов РФ [1].
Основная цель разработки проекта Экологического кодекса заключается в кодификации законодательных и иных правовых актов, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среды, переходе от пообъектного к комплексному правовому регулированию экологических отношений, заполнении пробелов, согласованном развитии и применении законодательства об охране окружающей среды, природоохранного и природоресурсного законодательства, установлении новых правовых институтов, отвечающих современным требованиям экономического развития общества, с введением в максимально возможной степени норм прямого действия [2]. Следует добавить в том числе разделение правоустановления и надзора, причем надзором должен заниматься только один орган [3]. Обращение медицинских отходов должно быть выделено в отдельный документ.
Предметом правового регулирования являются отношения:
• по охране окружающей среды, ее отдельных компонентов (природных объектов) от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности;
• по использованию материалов, продукции, производственных и иных объектов, представляющих экологическую опасность;
• по обращению с отходами производства и потребления;
• по формированию экологической культуры населения;
• связанные с учреждением и определением режима территорий с особым экологическим статусом;
• связанные с реализацией прав граждан и общественных объединений на доступ к экологической информации, участие в принятии государственных решений.
В Экологическом кодексе должны быть рассмотрены вопросы:
1. Право собственности на природные ресурсы.
2. Право экопользования.
3. Государственное управление экопользованием и охраной окружающей среды.
4. Государственное управление обращением отходов производства и потребления.
5. Организационно-правовое обеспечение рационального экопользования и сохранности экологической системы России.
6. Эколого-правовая ответственность.
7. Понятия, виды экологического вреда и способы его устранения.
8. Эколого-правовой режим природных объектов.
9. Эколого-правовой режим собственности на землю, землевладение, землепользования и аренды.
10. Эколого-правовой режим недропользования, водопользования, лесопользования в части, не противоречащей существующим кодексам.
11. Эколого-правовая защита отдельных компонентов, природных объектов и комплексов экологической системы России.
12. Эколого-правовая защита атмосферного воздуха.
13. Эколого-правовая защита заповедных и охраняемых территорий.
14. Аспекты участия РФ в международной правовой охране окружающей природной среды.
На первом этапе (12 месяцев) необходимо выполнить:
• анализ действующих нормативно-правовых актов в сфере охраны окружающей среды и природопользования с целью их качественной предварительной подготовки и выявления устаревших, противоречащих или дублирующих друг друга правовых норм;
• определить общий понятийный аппарат, принципы действия, относящиеся к природоресурсным объектам;
• определить единый подход к применению действующего законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования;
• оценить структуру экологического кодекса, который должен традиционно состоять из общей и особенной частей, содержащих как общие положения, так и специфику отдельных положений, касающихся данной сферы [4].
На втором этапе (6 месяцев) необходимо:
• максимально произвести инкорпорацию законов в единый источник, не включая природно-ресурсные кодексы (лесной, водный, земельный, жилищный и другие).
В процессе решения задачи по совершенствованию нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности должны быть использованы соответствующие механизмы, в том числе:
• принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития;
• принятие законодательных НПА об ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечении неотвратимости наказания за экологические преступления и правонарушения.
Первоочередные задачи перехода к новой экологической парадигме в государственной экологической политике. Вне зависимости от сроков реализации проекта «Экологический кодекс РФ» необходимо:
• разграничение полномочий между Минприроды, Росприроднадзором, Минпромторгом, Минстроем и ППК «РЭО»;
• создание новых или реформирование существующих структур, которые способны организовывать и осуществлять совместную работу по реализации экологической политики;
• изменение принципов экологического нормирования природоохранной деятельности субъектов экономической деятельности (в настоящее время примат экологических требований не к природным ресурсным объектам (земля, недра, воды и т. д.), а непосредственно к предприятиям, организациям и гражданам);
• установление связей между планированием мероприятий по реализации экологической политики и планированием социально-экономического развития страны (региона);
• согласование существующей социально-экономической политики, бюджетных приоритетов Правительства РФ (администрации субъектов РФ) с экологической политикой;
• контроль текущей и перспективной деятельности администраций субъектов РФ и их природоохранных органов для установления ее соответствия государственной экологической политике;
• предоставление экономическим субъектам свободы выбора и адаптации своей деятельности, позволяя им максимизировать прибыль наиболее выгодным при создаваемым экологических ограничениях способом.
В ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» изменить формулировку понятия «экологическая безопасность» на следующую: «Экологическая безопасность – состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов личности, общества и государства от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и их последствий».
Дополнить эту статью понятием «экологическое правонарушение», определив его как «общественно опасное, противоправное, наказуемое деяние, причиняющее вред или создающее угрозу причинения вреда окружающей природной среде, природопользованию, естественной среде обитания человека, нарушающее правопорядок в области охраны окружающей среды и экологической безопасности».
В ст. 2 «Основные принципы охраны окружающей среды» ФЗ №7 «Об охране окружающей среды» целесообразно было бы указать принцип приоритета названного закона по отношению к другим нормативно-правовым актам.
По мнению авторов данной статьи, в результате принятия Экологического кодекса будут достигнуты следующие результаты:
1. Повышение эффективности осуществления экологической функции государства на природоохранные и природоресурсные системы.
2. Повышение эффективности и самостоятельности экологического законодательства в общей системе права.
3. Упрочение гарантий прав граждан на благоприятную окружающую среду.
4. Создание дополнительных условий обеспечения экологической безопасности.
5. Гармонизация с международным законодательством с учетом современных реалий в мире.
6. Появление экономических стимулов к сокращению негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной деятельности и стимулирование развития экологического бизнеса, внедрения прогрессивных технологий.
7. Снижение бюджетных затрат на ликвидацию ущерба и социальных издержек от негативных последствий техногенного воздействия на окружающую среду.
8. Создание единого информационного пространства в сфере экологии и обращения с отходами для граждан и юридических лиц, органов власти всех уровней, а также ТСЖ и управляющих компаний МКД.
9. Создание новых рабочих мест из высококвалифицированных специалистов, получивших компетенции в учебных заведениях высшей школы и средних специальных заведениях.
Авторы считают необходимым создать рабочую группу в рамках Экспертного совета РАН по разработке проекта Экологического кодекса РФ с привлечением представителей отраслевых органов исполнительной власти и экологических общественных организаций.
Источники
1. Бушихин В.В., Пухаренко Ю.В., Любарская М.А., Аубакирова И.У., Пахтинов В.М. Снижение негативного воздействия на окружающую среду субъектов экономической деятельности // Сборник кейсов и практических заданий. Учебное пособие. Санкт-Петербург, 2022. 200 с.
2. Боголюбов С.А. Стадии разработки законопроекта (на примере экологического кодекса) // Ежегодник «Юридическая техника», ФГОУ «Нижегородская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации». №17. 2022.
3. Соколова Н.Р. Правовые границы деятельности госорганов. Пересечение и дублирование полномочий – результативно или непродуктивно? // Справочник эколога. – 2020. – №1.
4. Экологическое право: учебник для вузов / С.А. Боголюбов [и др.]: под редакцией С.А. Боголюбова. – 7-е изд., перераб. и доп. – М.: Издательство Юрайт, 2022. – 304 с.
