Наталья Романовна Соколова, председатель правления АНО «Равноправие», руководитель Союза энерго-экологической безопасности (СЭБ)
В настоящей статье проанализирована роль как государственных, так и негосударственных организаций в формировании и развитии природоохранного законодательства России. Рассмотрено влияние этих организаций на формирование политики в области охраны окружающей среды, их участие в разработке законодательства и регулировании природопользования, а также внесение ими вклада в устойчивое будущее страны.
Природоохранное законодательство Российской Федерации играет важную и незаменимую роль в сохранении и охране природных ресурсов, биоразнообразия и экологической устойчивости страны. Данная область законодательства формирует основу для регулирования воздействия человеческой деятельности на окружающую среду и природные экосистемы. Россия, богатая уникальными ресурсами, стоит перед неотложной задачей балансирования между экономическим развитием государства и сохранением окружающей среды и природы для будущих поколений.
Определение природоохранного законодательства Российской Федерации
Природоохранное законодательство России представляет собой систему нормативных актов и правовых норм, разработанных для регулирования вопросов, связанных с природопользованием, охраной окружающей среды и решением экологических проблем. Оно включает в себя законы, постановления, указы, нормативы и другие правовые акты, направленные на соблюдение экологических норм и стандартов, а также на устойчивое использование природных ресурсов.
Основным законом и исходной базой Российской Федерации в области регулирования природоохранного законодательства является Федеральный закон от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В соответствии с законом №7-ФЗ принимаются иные нормативно-правовые акты разного уровня, включающие подзаконные акты, законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. На регулярной основе вносятся изменения и корректировки, актуализируются отдельные нормативные правовые акты. Так, с 1 марта 2023 года вступили в силу:
• Федеральный закон от 14 июля 2022 г. №268-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», где появилось определение вторичных ресурсов, вторичного сырья, кроме того, появились критерии отнесения к побочным продуктам:
— ст. 51.1, п. 2: «К побочным продуктам производства могут быть отнесены вещества и (или) предметы, образующиеся при производстве основной продукции, в том числе при выполнении работ и оказании услуг, и не являющиеся целью данного производства, работ или услуг, если такие вещества и (или) предметы пригодны в качестве сырья в производстве либо для потребления в качестве продукции в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Критерии, по которым побочные продукты признаются отходами, – ст. 51.1, п. 8: «Побочные продукты производства признаются отходами в случае:
1) размещения побочных продуктов производства на объектах размещения отходов;
2) неиспользования побочных продуктов в собственном производстве либо передачи другим лицам в качестве сырья или продукции по истечении трехлетнего срока с даты отнесения веществ и (или) предметов к побочным продуктам производства».
• Федеральный закон от 14.07.2022 года №248-ФЗ «О побочных продуктах животноводства и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», целью которого является вовлечение побочных продуктов животноводства в сельскохозяйственное производство. В нем прописаны требования к обращению и учету, определение права собственности, признаки, по которым определяются побочные продукты животноводства, и возможность самостоятельного отнесения к побочным продуктам животноводства или отходам:
— согласно ст. 5: «Юридические лица, индивидуальные предприниматели, крестьянские (фермерские) хозяйства без образования юридического лица, осуществляющие производство сельскохозяйственной продукции, самостоятельно осуществляют отнесение веществ, образуемых при содержании сельскохозяйственных животных, к побочным продуктам животноводства или отходам независимо от факта включения таких веществ в федеральный классификационный каталог отходов».
• Постановление Правительства Российской Федерации от 04.08.2022 г. №1386 «О порядке рассмотрения заявок на получение комплексных экологических разрешений, выдачи, переоформления, пересмотра, отзыва комплексных экологических разрешений и внесения изменений в них», в котором сократились сроки выдачи разрешения, срок рассмотрения заявки на продление, на переоформление КЭР:
— согласно п. 3 «разрешение выдается территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в срок, не превышающий 63 рабочих дня со дня регистрации заявки на получение разрешения».
Отменили обязанность согласовывать заявку на получение КЭР с Роспотребнадзором, Минприроды России и Росводресурсами:
Согласно п. 14 «Органы исполнительной власти в течение 15 рабочих дней рассматривают заявку на получение разрешения и прилагаемые к ней документы и направляют замечания либо сведения об отсутствии замечаний к ним с использованием информационной системы в территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в частности:
— Министерство промышленности и торговли Российской Федерации – в части оценки соответствия технологических процессов, оборудования, технических способов и методов, применяемых на объекте, наилучшим доступным технологиям;
— Федеральное агентство по рыболовству или его территориальный орган – в части соответствия нормативов допустимых сбросов высокотоксичных веществ, веществ, обладающих канцерогенными, мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), а также их расчетов при наличии таких веществ в сбросах загрязняющих веществ требованиям законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов;
— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на территориях которых расположен объект, – в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях в случае размещения объекта в границах особо охраняемых природных территорий регионального значения или охранных зон указанных особо охраняемых природных территорий.
При наличии в составе заявки на получение разрешения программы повышения экологической эффективности, утвержденной в соответствии со статьей 67 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды», замечания к такой программе органами исполнительной власти не представляются».
Также предусмотрена возможность продления КЭР:
В соответствии с п. 24: Разрешение продлевается на 7 лет при совокупности условий, предусмотренных пунктом 13 статьи 31 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
С 1 сентября 2023 года в законную силу вступило более 30 нововведений экологического регулирования, среди которых:
• Постановление Правительства Российской Федерации от 26.08.2023 №1390 «О порядке определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, внесении изменений в Правила направления субъектам Российской Федерации и рассмотрения ими рекомендаций российского экологического оператора при утверждении или корректировке региональной программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также при установлении или корректировке нормативов накопления твердых коммунальных отходов и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», которое устанавливает «порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, в том числе порядок сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом сезонных изменений, а также порядок расчета количества отходов», раздел I, п. 1.
• Вступил в силу «Усольский закон», Федеральный закон от 30.12.2021 г. №446-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательный акты Российской Федерации», обязывающий собственников особо опасных производств и объектов размещения отходов I, II классов опасности ликвидировать нанесенный природе вред:
Ст. 56.1, п. 3: «Юридические лица, индивидуальные предприниматели, которым принадлежат отдельные производственные объекты, за исключением шахт угольной промышленности, не позднее чем за пять лет до истечения содержащегося в проектной документации срока эксплуатации зданий и сооружений, которые являются отдельными опасными производственными объектами и (или) в которых находятся отдельные опасные производственные объекты, и (или) срока эксплуатации объектов размещения отходов I и II классов опасности представляют в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление федерального государственного экологического контроля (надзора):
1) план мероприятий;
2) сведения о заключении государственной экологической экспертизы плана мероприятий;
3) сведения о заключении об обоснованности определения сметной стоимости реализации мероприятий, предусмотренных планом мероприятий;
4) документы, подтверждающие финансовое обеспечение реализации мероприятий, предусмотренных планом мероприятий».
• К Федеральному проекту «Чистый воздух», который реализуется в рамках Государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №326) и национального проекта «Экология», присоединились 29 городов (Астрахань, Ангарск, Иркутск, Кемерово, Ростов-на-Дону, Южно-Сахалинск, Абакан, Махачкала, Комсомольск-на-Амуре и др.), на данный момент в проекте участвует 41 город.
Кроме того, вступили в силу:
• Постановление Правительства РФ от 31 мая 2023 г. №881 «Об утверждении Правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельного положения акта Правительства Российской Федерации»;
• Постановление Правительства РФ от 2 июня 2023 г. №909 «Об утверждении Положения о составе плана мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации отдельного производственного объекта и требованиях к содержанию такого плана»;
• Федеральный закон от 18.03.2023 г. №66-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости» и статью 62.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды»»;
• Федеральный закон от 14.07.2022 г. № 343-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О недрах» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»»;
• Приказ Минприроды России №246, Роснедр №03 от 25.04.2023 «Об утверждении Порядка добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород»;
• Федеральный закон от 24 июля 2023 г. №343-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (за исключением пунктов 1–5, 8 статьи 1 и статьи 2, вступающих в силу с 1.01.2024 г.). Утратили силу:
• Приказ Минприроды от 29.02.2016 г. №54 «Об утверждении требований к содержанию геологической информации о недрах и формы ее представления».
• Приказ Минприроды России от 24.10.2016 г. №555 (ред. от 07.08.2020) «Об утверждении Перечней первичной геологической информации о недрах и интерпретированной геологической информации о недрах, представляемых пользователем недр в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, фонды геологической информации субъектов Российской Федерации по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых».
Природоохранное законодательство играет критическую роль в обеспечении экологической безопасности, устойчивого развития и социального благосостояния нации. Россия, как страна с разнообразными климатическими зонами и уникальными природными экосистемами, сталкивается с многочисленными экологическими вызовами, такими как загрязнение водных ресурсов, изменение климата, утрата биоразнообразия, и другими проблемами.
Законодательная база обеспечивает не только соблюдение экологических норм, но и защиту интересов граждан, обеспечение эффективного и безопасного использования природных ресурсов, а также обязательства перед мировым сообществом в сфере экологии и климата.
Роль государственных организаций в развитии природоохранного законодательства Российской Федерации
В развитии и регулировании природоохранного законодательства Российской Федерации играют важную роль как государственные, так и негосударственные организации. Рассмотрим важнейшие государственные организации и их функции в этом процессе:
Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
Минприроды России является ключевым федеральным органом исполнительной власти, ответственным за разработку и внедрение природоохранного законодательства. Роль Минприроды России заключается в:
• разработке стратегических природоохранных программ и реализации государственной политики по данному направлению;
• контроле за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды;
• организации экологической экспертизы и государственного экологического мониторинга;
• сотрудничестве и взаимодействии с федеральными и региональными органами исполнительной и законодательной власти, а также негосударственными организациями для выполнения и решения природоохранных задач.
Федеральная служба по надзору в сфере природопользования:
Росприроднадзор осуществляет надзор и контроль за соблюдением природоохранного законодательства на территории Российской Федерации. Функции Росприроднадзора включают:
• проведение проверок и инспекций для выявления нарушений экологических норм и правил;
• выдачу разрешений и лицензий на использование природных ресурсов и деятельность, связанную с окружающей средой;
• мониторинг и анализ экологической ситуации в стране;
• проведение экологической экспертизы проектов.
Роль других министерств и ведомств Российской Федерации
Важно отметить, что развитие природоохранного законодательства Российской Федерации также включает участие и взаимодействие с другими федеральными министерствами и ведомствами.
Федеральными министерствами, оказывающими положительное влияние на развитие экологического и природоохранного законодательства, являются в том числе:
Министерство сельского хозяйства Российской Федерации – разработка и реализация программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов в сельском хозяйстве, регулирование использования сельскохозяйственных пестицидов и удобрений с целью уменьшения негативного воздействия на окружающую среду.
Министерство науки и высшего образования Российской Федерации – разработка и внедрение образовательных программ и обучающих курсов в целях повышения экологической грамотности общества.
Министерство энергетики Российской Федерации – выработка политики в области развития энергетики (1) , реализации энергетической стратегии Российской Федерации (2) , контроль и надзор за соблюдением природоохранного законодательства в энергетической отрасли.
Таким образом, государственные организации играют первостепенную роль в регулировании и контроле за природоохранной деятельностью в Российской Федерации. Совместная работа федеральных министерств и ведомств по вопросам обеспечения и соблюдения природоохранного законодательства, а также сохранения окружающей среды является эффективным механизмом развития и повышения нормативно-правового обеспечения экологического законодательства.
Роль негосударственных организаций в развитии природоохранного законодательства Российской Федерации
В России функционируют тысячи экологических общественных организаций и предприятий, поэтому в данной статье будет уделено внимание не перечислению организаций, а их роли в развитии природоохранного законодательства страны.
Стоит отметить, что негосударственные экологические организации и предприятия играют не менее важную роль в охране окружающей среды и развитии природоохранной деятельности и законодательства в Российской Федерации. Они часто выступают в качестве альтернативы или дополнения к деятельности государственных структур и преследуют те же цели, связанные с охраной природы, экологическим образованием, научными исследованиями и мониторингом экологической обстановки.
В отличие от федеральных министерств и ведомств, деятельность негосударственных организаций зачастую имеет узконаправленный характер. Так, в рамках вопросов охраны природы и биоразнообразия негосударственные организации активно занимаются охраной природных территорий, защитой редких и исчезающих видов животных, а также разработкой проектов и программ по сохранению и восстановлению природных экосистем.
Что касается экологического образования и просвещения, то многие организации проводят тренинги, семинары, диктанты, круглые столы, конференции, экологические акции, экскурсии и прочие мероприятия, направленные на повышение осведомленности населения о проблемах окружающей среды и на популяризацию необходимости ее охраны. Также негосударственные организации и предприятия занимаются научными исследованиями в области экологии и реализуют проекты по мониторингу экологической обстановки, изучению загрязнителей, анализу изменений климата и другим аспектам, важным для охраны окружающей среды.
Участие в разработке и внедрении природоохранного законодательства является отдельной функцией негосударственных экологических организаций, которые активно участвуют в обсуждении и разработке проектов законов и нормативных правовых актов, связанных с природоохранной деятельностью, представляют свою экспертную точку зрения, а также принимают участие в публичных слушаниях и консультациях. Помимо этого, данные организации часто сотрудничают с органами власти, предприятиями и бизнесом, в том числе в рамках партнерских отношений, проектов и программ в области природоохранной деятельности.
Важно отметить, что каждая негосударственная организация и предприятие имеют свои специфические цели и задачи, связанные с охраной окружающей среды. Их деятельность является важным дополнением к действиям органов государственной власти и способствует формированию и реализации более эффективной и широкой базы природоохранного законодательства.
Взаимодействие между государственными и негосударственными организациями в развитии природоохранного законодательства Российской Федерации
Как следует из представленной выше информации, в современном мире результативное обеспечение природоохранной деятельности и соблюдение экологических норм требует тесного взаимодействия между государственными и негосударственными организациями. Рассмотрим примеры успешного сотрудничества между этими двумя видами организаций в контексте развития природоохранного законодательства Российской Федерации, а также разберем вызовы, с которыми они сталкиваются, а также пути решения и улучшения данного взаимодействия.
Экологические проекты
Органы государственной власти и негосударственные организации часто совместно реализуют экологические проекты, направленные на охрану природы. Примером могут служить совместные инициативы по восстановлению популяции отдельных видов исчезающих или редких видов животных или рекультивации загрязненных территорий. Так, в июле 2023 года экспертный совет «Экология» при Агентстве стратегических инициатив (АСИ), созданном по инициативе Правительства Российской Федерации для поддержки общественно значимых инициатив, отобрал девять проектов в сфере охраны окружающей среды, чтобы оказать им содействие (3) . Отобранные проекты относятся к различным сферам деятельности, но все они направлены на развитие зеленой повестки в России. Это и разработка программного обеспечения для минимизации рисков предприятий в сфере устойчивого развития, и цифровой сервис для обращения с отходами, и проекты по экологическому образованию.
Лоббирование изменений в законодательстве
Негосударственные организации активно участвуют в отстаивании интересов как компаний и бизнеса, так и федеральных министерств и ведомств в рамках деятельности по разработке проектов нормативно-правовых актов, а также при подготовке изменений в действующее природоохранное законодательство. Они могут состоять в отраслевых рабочих группах отдельных министерств по различных вопросам, предоставлять экспертные заключения и консультации, чтобы помогать и оказывать содействие федеральным и региональным органам власти в разработке более эффективных, совершенных и современных норм природоохранного законодательства.
Примером такого взаимодействия может служить Межведомственная рабочая группа по повышению объемов утилизации золошлаковых отходов V класса опасности, образованная приказом Минэнерго России от 15.08.2022 г. №819 (4) .
Межведомственная рабочая группа по ЗШО занимается проработкой организационно-правовых вопросов, необходимых для повышения объемов утилизации ЗШО, в том числе механизмов финансирования профильных инвестиционных проектов, применения в хозяйственной деятельности продуктов сжигания твердого топлива, стимулирования транспортировки золошлаков, актуализацией профессиональных стандартов, необходимых для осуществления видов деятельности в области утилизации ЗШО.
В состав Межведомственной рабочей группы по ЗШО включены представители федеральных органов исполнительной власти (Минсельхоза России, Минфина России, Минстроя России, Минпромторга России, Минприроды России и других), их подведомственные организации, а также эксперты и уполномоченные представители отраслевых негосударственных организаций, ассоциаций, союзов и комитетов.
Вызовы и проблемы
Взаимодействие государственных и негосударственных организаций в рамках развития природоохранного законодательства Российской Федерации представляет собой сложный и многогранный процесс, который сопровождается рядом вызовов и проблем. Рассмотрим самые частые из них.
Конфликты интересов
Иногда возникают конфликты интересов между государственными и негосударственными организациями, особенно когда речь идет о распределении ресурсов или приоритетах в природоохранной политике, что может затруднить согласование общих целей.
Бюрократические препятствия
Взаимодействие с государственными структурами может столкнуться с бюрократическими процедурами и ограничениями, что замедлит процесс согласования и принятия решений по ряду отдельных проектов нормативных актов.
Недостаток финансирования
Некоторые негосударственные организации сталкиваются с ограниченным финансированием, что затрудняет их участие в совместных проектах. Часто зависящие от пожертвований и грантов, они могут столкнуться с ограниченными ресурсами, что снижает их возможность влиять на разработку законодательных инициатив, норм и правил.
Лоббирование интересов отдельных групп
Могут возникнуть ситуации, когда негосударственные организации или отдельные компании пытаются лоббировать интересы отдельных заинтересованных групп, которые не всегда соответствуют нормам государственной экологической политики, общественным требованиям и природоохранного законодательства.
Зависимость от политической воли и поддержки
Развитие природоохранного законодательства может зависеть от политической воли и поддержки со стороны Правительства Российской Федерации и представителей властных структур. Государственные и негосударственные организации могут сталкиваться с проблемами, связанными с изменением политических приоритетов и отсутствием необходимой поддержки в тех или иных кругах.
Для решения этих вызовов и проблем важно усилить диалог, обеспечить прозрачность и улучшить координацию между государственными и негосударственными организациями. Также важно предоставлять негосударственным организациям доступ к ресурсам и информации, чтобы сделать их участие в процессе предпроектного регулирования, развития и совершенствования природоохранного законодательства более эффективным.
Возможные пути улучшения сотрудничества
Усиление диалога
• регулярное взаимодействие и диалог между государственными и негосударственными организациями позволяет уменьшить конфликты и находить общие решения по отдельным вопросам.
Финансовая поддержка
• предоставление финансовой поддержки негосударственным организациям может способствовать их активному участию в проектах и исследованиях по улучшению природоохранного законодательства. Обмен экспертизой
• обмен опытом и экспертизой между государственными и негосударственными организациями помогает учиться друг у друга и разрабатывать более действенные и результативные нормативные правовые акты.
Таким образом взаимодействие и сотрудничество между государственными и негосударственными организациями играет фундаментальную роль в развитии природоохранного законодательства Российской Федерации. Обе стороны вносят существенный вклад в создание более совершенных норм и правил, способствующих сохранению природы и обеспечению экологической устойчивости страны.
Экологическая устойчивость включает в себя сохранение биоразнообразия, уменьшение выбросов загрязняющих веществ, устойчивое использование природных ресурсов и обеспечение будущих поколений чистой водой и воздухом.
Соблюдение и развитие природоохранного законодательства способствует:
• предотвращению экологических катастроф и уменьшению негативных воздействий на окружающую среду;
• защите уникальных экосистем и видов, которые имеют особое значение для экологической устойчивости страны;
• привлечению инвестиций в зеленые технологии и инновации;
• обеспечению здоровья и благополучия граждан.
Все это является неотъемлемой частью стратегии обеспечения устойчивого развития Российской Федерации. Государственные и негосударственные организации должны продолжать совместную деятельность, сотрудничать, чтобы разрабатывать и внедрять наиболее эффективные природоохранные нормативные акты и их положения, способствуя не только устойчивому развитию страны, но сохранению природного и культурного наследия.
(1) Государственная программа Российской Федерации «Развитие энергетики», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 №321.
(2) Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 №1523-р.
(3) https://www.vedomosti.ru/ecology/esg/articles/2023/07/28/987338-devyat-rossiiskih-ekologicheskih-proektov-poluchili-podderzhku-asi
(4) В соответствии с пунктом 1 комплексного плана по повышению объемов утилизации золошлаковых отходов V класса опасности, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 15.06.2022 №1557-р.
