Ежегодно на территории Санкт-Петербурга должностные лица исполнительных органов государственной власти выявляют более сотни несанкционированных свалок отходов (НСО), значительная часть которых находится на территории общего пользования Санкт-Петербурга. На мероприятия по ликвидации НСО, расположенных на территориях общего пользования, бюджетом города предусмотрены значительные средства. В 2026 году на указанные цели предусмотрено более 1 млрд рублей.
Указом Президента Российской Федерации от 28.11.2024 №1014 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и деятельности исполнительных органов субъектов Российской Федерации» установлены плановые значения результатов работ по ликвидации НСО на территории Российской Федерации, субъекта Российской Федерации: на 2025–2029 годы ежегодное сокращение НСО в два раза; с 2030 года ликвидация всех НСО – в год выявления.
Выявление и ликвидация НСО отнесены к полномочиям администраций районов Санкт-Петербурга в соответствии с Положением об администрации района Санкт-Петербурга, утвержденном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.12.2017 №1098. Понятие НСО и требования к ликвидации НСО определены Правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09.11.2016 №961. Данные правила предусматривают в т. ч. необходимость разработки проектно-сметной документации для ликвидации НСО, площадь которой составляет более 500 м2.
За последние пять лет в Санкт-Петербурге наблюдается положительная динамика ликвидации НСО. Так, на начало 2021 года количество НСО составляло 375, на начало 2022 года – 307, 2023 года – 140, 2024 года – 127, 2025 года – 84 НСО, 2026 года – 34 НСО.
В 2025 году достигнут показатель «Качество окружающей среды», характеризующий работу по ликвидации НСО на территории Санкт-Петербурга, а именно: ликвидировано 180 из 187 НСО, выявленных в 2025 году (96%), что на 7% превышает процент ликвидации в 2024 году (119 из 134 НСО), также ликвидировано 100% НСО площадью менее 500 м2, выявленных в 2025 году;
- средний срок ликвидации НСО составил 76 дней, что на 30% меньше, чем в 2024 году (108 дней);
- количество НСО на территории города сокращено более чем в два раза относительно предыдущего отчетного периода.
Всего за 2025 год ликвидировано 246 НСО площадью более 275 тыс. м2, вывезено более 331 тыс. м3 отходов.
На фотоматериалах представлено состояние территории Московского района Санкт-Петербурга до и после ликвидации НСО.
Для исполнения поставленных Президентом Российской Федерации задач осуществляется оптимизация процесса ликвидации НСО путем сокращения временных затрат на мероприятия по выявлению и ликвидации НСО, а также увеличения процента ликвидированных НСО из числа выявленных НСО за отчетный период. Для этого в Санкт-Петербурге реализуются следующие мероприятия:
В начале 2025 года на уровне Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности централизовано распределение средств администрациям районов Санкт-Петербурга по целевой статье 1050087910 «Расходы на обеспечение мероприятий по пресечению образования НСО, ликвидации НСО на территории Санкт-Петербурга» (целевая статья). С начала 2025 года комитет осуществляет полномочие по формированию адресной программы по ликвидации выявленных НСО, по пресечению образования НСО. За 2025 год комитетом исполнено 100% бюджета по целевой статье (перераспределено 762,1 млн руб.).
В 2026 году в двух районах города стартовал пилотный проект «Использование данных мониторинга состояния поверхности Земли (космоснимки) для мониторинга образования НСО», в ходе которого проводится мониторинг территории Санкт-Петербурга (не всей, а некоторых «проблемных территорий»). Полученные спутниковые снимки анализируются искусственным интеллектом, и при выявлении признаков образования НСО информация направляется в администрации районов для проведения точечного обследования. Существующие технологии позволяют выявлять как навалы отходов, так и НСО площадью более 50 м2. В настоящий момент проведено первое обследование, показавшее положительный результат.
С начала 2026 года для ликвидации НСО площадью менее 500 м2 администрациями районов реализуется практика заключения «рамочных» контрактов (в соответствии с ч. 24 ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Указанное позволяет сократить временные затраты за счет отсутствия необходимости перераспределения средств и проведения конкурсной процедуры для каждой конкретной НСО.
В 2026 году из 18 районов Санкт-Петербурга данную практику поддержали девять районов, на территории которых в течение года выявляется значительное количество НСО площадью менее 500 м2. Одновременно с этим в большинстве случаев не удается установить организаторов незаконной деятельности и лиц, непосредственно осуществивших незаконный завоз и сброс отходов в непредназначенных для этих целей местах, и привлечь их к ответственности.
На сегодняшний день Федеральным законом от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления», регулирующими деятельность в области обращения с отходами, не дано определение понятию «несанкционированная свалка отходов», не установлены запреты на деятельность по организации НСО.
На федеральном уровне определение НСО дано в методике расчета фактически достигнутого значения (уровня) показателя «Качество окружающей среды» за отчетный период (прошедший год) (приложение №12 к постановлению Правительства Российской Федерацииот28.01.2025№58).«В целях настоящей методики под НСО понимается территория, на которой расположены отходы производства и потребления, в т. ч. твердые коммунальные отходы, и которая не предназначена для накопления и (или) размещения отходов, и (или) объект размещения отходов, не обустроенный в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и не включенный в государственный реестр объектов размещения отходов и (или) в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, для которых выполняется одно из следующих условий – площадь территории и (или) объекта составляет более 10 м2, объем размещения отходов производства и потребления на территории и (или) объекте составляет более 5 м3» (п. 9 методики).
Указанное определение НСО является полным, в связи с чем именно им можно дополнить ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также использовать его для установления запрета на образование НСО. Ст. 51 Федерального закона от 10.01.2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлены общие требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Особое значение имеет п. 2 указанной статьи, который содержит закрытый перечень запрещенных действий. В частности, законодательно установлен категорический запрет на осуществление сброса отходов производства и потребления, включая радиоактивные материалы, в любые водные объекты – как поверхностные, так и подземные. Данный запрет распространяется также на водосборные площади, недра и почву, что обусловлено необходимостью предотвращения загрязнения природных ресурсов.
Законодательством также регламентированы строгие ограничения по размещению опасных отходов. Категорически запрещается размещение отходов I–IV классов опасности и радиоактивных материалов на территориях, прилегающих к населенным пунктам, в зонах рекреационного назначения, лесопарковых территориях, а также в границах округов санитарной охраны природных лечебных ресурсов. Запрет распространяется на территории миграционных путей животных, районы нереста рыб и другие зоны, где существует потенциальная угроза для окружающей среды, экологических систем и здоровья человека.
Отдельное внимание уделяется защите водных ресурсов от негативного воздействия отходов: закон запрещает захоронение опасных отходов I–IV классов и радиоактивных материалов на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются для питьевого водоснабжения, бальнеологических целей или извлечения ценных минеральных ресурсов.
При этом необходимо отметить, что указанная статья, а именно п. 2, требует доработки, а именно: указанным федеральным законом не раскрыто понятие «почва», данное понятие дано в разрезе компонента природной среды (абзац 4 ст. 1). Отсутствие четкой формулировки порождает неопределенность установленного запрета: касается ли он исключительно сброса отходов на почву (плодородный слой земной коры) или предполагается наличие основания, состоящего из любого грунта, не обязательно обладающего характеристиками плодородия.
Действующая норма «хорошо работает» при выявлении сброса отходов на земли следующего целевого назначения (ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации):
- земли сельскохозяйственного назначения: участки, расположенные за пределами населенных пунктов и используемые для производства сельскохозяйственной продукции;
- земли особо охраняемых территорий и объектов: участки, имеющие особый режим использования, связанные с сохранением природы, истории и культуры;
- земли лесного фонда: земли, покрытые лесом и используемые для сохранения и восстановления лесных ресурсов.
В других случаях, особенно на землях, подвергнутых техногенному воздействию в условиях городской и промышленной агломерации, а особенно на территориях, где отсутствует как таковое грунтовое основание, данный запрет не работает.
Не установлен запрет на организацию НСО, хотя негативное воздействие такой деятельности на природные системы очевидно. НСО загрязняют окружающую среду, негативно воздействуют на природные компоненты: происходит загрязнение почвы несвойственными ей химическими веществами, загрязняющие вещества попадают в поверхностные водоемы, грунтовые и подземные воды, гибнут растительность и организмы, обитающие в почвенном горизонте. Земельные участки как материальный ресурс становятся непригодными для использования по целевому назначению.
Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 в ст. 12 определены требования к объектам размещения отходов, в ст. 13.4 – общие требования к местам накопления отходов.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) ст. 8.2 установлена административная ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Частью 1 указанной статьи предусмотрена ответственность за несоблюдение требований в области охраны окружающей среды при сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации или обезвреживании отходов производства и потребления, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3.1 настоящей статьи и ст. 8.2.3 настоящего кодекса.
В случаях выявления нарушений при осуществлении деятельности по обращению с отходами (как правило при их накоплении, утилизации), в ходе которых осуществлен сброс отходов на почву, которые привели к образованию НСО, указанные нарушения возможно квалифицировать по ч. 1 ст. 8.2 КоАП РФ. Если же свалка есть, а деятельность по обращению с отходами не осуществляется, то возможна квалификация по части 2 ст. 8.7 КоАП РФ «Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель», квалификация указанного нарушения осуществляется в рамках земельного законодательства как нарушение требований, установленных ст. 13 и ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации. К административной ответственности привлекается собственник, арендатор или землепользователь земельного участка.
Как очевидно, КоАП РФ не предусмотрена ответственность для лиц, осуществляющих деятельность по организации НСО. С целью устранения указанного пробела в 2012 году законодательством Санкт-Петербурга определено понятие НСО «несанкционированная свалка отходов – место нахождения отходов производства и потребления площадью более 10 м2, необустроенное в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды», и в Закон Санкт-Петербурга от 31.05.2010 №273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» (закон №273-70) введена статья 11-1 «Организация НСО», которая предусматривает административное наказание в виде административного штрафа на граждан в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от семисот тысяч до одного миллиона рублей.
Размеры административного штрафа для юридических лиц по ст. 11-1 закона №273-70 значительно превышают штрафные санкции по ч. 1 ст. 8.2 КоАП РФ, которые составляют от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей.
Верховным судом Российской Федерации указано, содержание ст. 11-1 Закона Санкт-Петербурга, предусматривающей ответственность за организацию НСО, находится вне отношений, возникающих в сфере обращения с отходами, урегулированных соответствующим федеральным законодательством (Определение Верховного суда Российской Федерации от 17.07.2013 №78-АПГ12-11).
В период с 2013-го по 2022 год в Санкт-Петербурге к административной ответственности по ст. 11-1 закона №273-70 привлечено 12 виновных лиц. Небольшая административная практика обусловлена сложностью состава административного правонарушения, необходимостью документального подтверждения (договоры, документы учета) организации деятельности по завозу и сбросу отходов. Как правило виновные лица устанавливались по результатам административного расследования, когда дело об административном правонарушении возбуждалось по факту выявления НСО.
В настоящее время на законодательном уровне установлены ограничения, не позволяющие контрольно-надзорным органам незамедлительно в случае выявления организованной деятельности по осуществлению завоза отходов оперативно принимать меры с целью пресечения такой деятельности, выявления и привлечения к ответственности виновных лиц, в т. ч. запрещено возбуждение дел по факту выявленного нарушения. Фактически такими полномочиями сейчас обладают только органы полиции, которые из-за перегруженности и отсутствия опыта работы по указанной проблематике не могут полноценно отработать указанные ситуации. Органы, осуществляющие государственный экологический надзор (контроль), государственный земельный надзор, не имеют возможности принять меры по факту выявленных нарушений при непосредственном выявлении завоза и сброса отходов.
Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях изменен порядок возбуждения дел об административных правонарушениях для контрольных (надзорных) органов (ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ). Дела об административных правонарушениях возбуждаются только после проведения контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемыми лицами (проверок), которые должны быть согласованы прокуратурой.
Само понятие «контролируемое лицо» также имеет неоднозначную трактовку, в связи с чем на месте совершения правонарушения не всегда возможно определить, является ли лицо, его совершившее, контролируемым лицом, т. е. подлежащим государственному надзору в понятии Федерального закона от 31.07.2020 №248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Составление протокола об административном правонарушении при отсутствии четкого понимания статуса такого лица является угрозой превышения полномочий должностным лицом.
Образование НСО вызвано в т. ч. и существующими на сегодняшний день недостатками в системе правовых норм, регулирующих деятельность по обращению с отходами. Так, существует ряд пробелов, создающих условия для нелегального осуществления деятельности в области обращения с отходами, в т. ч. деятельности по транспортированию отходов, осуществляемому с нарушением законодательства, и созданию НСО.
Наиболее значимыми представляются следующие недостатки правового регулирования:
- недостаточное нормативное правовое регулирование деятельности по транспортированию отходов;
- формальный характер правовых норм, устанавливающих ответственность за совершение правонарушений в области обращения с отходами, влекущие организацию НСО;
- неэффективность существующих мер административной ответственности применительно к нарушениям требований законодательства в области обращения с отходами.
Деятельность по незаконному транспортированию отходов и последующей организации НСО является экономически привлекательной на фоне незначительных штрафных санкций, а также практического отсутствия накладных затрат. Указанное выше свидетельствует о необходимости корректировки нормативно-правовой базы в части обращения с отходами, в т. ч. V класса опасности, которые составляют подавляющую часть всех образующихся отходов.
Как показывает практика, на НСО поступают именно те отходы, которые не могут быть утилизированы и не представляют экономического интереса. К таким отходам относятся в т. ч. отходы V класса опасности – практически неопасные отходы, тем не менее обладающие опасными свойствами и требующие специального с ними обращения, которое регулируется нормами законодательства в сфере обращения с отходами. При этом отходы I–IV классов опасности зачастую транспортируются под видом отходов V класса опасности в отсутствие каких-либо документов, подтверждающих информацию о видах отходов, их происхождении, химическом и (или) компонентном составе, агрегатном состоянии и физической форме, классе опасности, условиях и конкретных объектах размещения отходов.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели, являющиеся образователями отходов, в целях транспортирования отходов по ценам значительно более низким, чем рыночные расценки на оказание услуг по транспортированию и дальнейшему конечному обращению с отходами (утилизация, обезвреживание, размещение), обращаются за оказанием услуг по вывозу отходов к различным лицам, в т. ч. к фирмам-однодневкам, физическим лицам, и при этом не несут какой-либо ответственности в случае, если отходы не поступают на конечные места обращения с ними, а оказываются на НСО.
Таким образом, в случаях нелегального транспортирования отходов они не поступают на объекты для их обработки, утилизации, обезвреживания, размещения, так как лицензированные объекты по обращению с отходами не принимают отходы, не имеющие предусмотренные действующим законодательством документы и материалы (паспорта отходов; документация для транспортирования и передачи отходов с указанием количества транспортируемых отходов, цели и места назначения их транспортирования). Кроме того, эффективной и действенной мерой по декриминализации сферы обращения с отходами в части широкого распространения практики незаконного размещения отходов и криминализации данной сферы, которым способствует недостаточный уровень санкций в отношении лиц, нелегально транспортирующих отходы с использованием автотранспортных средств категории N (транспортные средства, используемые для перевозки грузов, – автомобили грузовые и их шасси), может являться введение лицензирования деятельности по транспортированию отходов V класса опасности и применение в отношении такой деятельности всего комплекса мер, осуществляемых в процессе получения лицензии.
Лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в т. ч. и в целях предотвращения ущерба правам и законным интересам граждан, окружающей среде, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности.
Лицензирование деятельности по транспортированию отходов V класса опасности транспортными средствами категории N повлечет за собой осуществление указанной деятельности исключительно юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями с учетом требований ст. 16 Федерального закона от 24.06.2998 №89-ФЗ
«Об отходах производства и потребления», что, безусловно, будет способствовать снижению количества случаев транспортирования отходов с нарушением законодательства об обращении с отходами и, как следствие, уменьшению мест несанкционированного размещения отходов и минимизации ущерба, причиненного как экологическим, так и экономическим интересам государства. Таким образом, можно сделать вывод, что существующая система правового регулирования требует существенной корректировки для обеспечения баланса между защитой интересов добросовестных предпринимателей и эффективным противодействием нарушителям экологического законодательства. Необходимо найти оптимальное решение, которое позволит восстановить действенный механизм контроля за соблюдением требований в сфере обращения с отходами при сохранении принципов поддержки легального бизнеса.
