zalozhena-petropavlovskaia-krepost-pervoe-zdanie

Государственное управление в сфере использования и охраны вод в Санкт-Петербурге

Поделиться в соц. сетях

Опубликовать в Facebook
Опубликовать в LiveJournal
Опубликовать в Мой Мир
Опубликовать в Одноклассники
Опубликовать в Яндекс

М.А. Страхов

Важнейшей составляющей экологической политики России и одним из ключевых факторов обеспечения экономического благополучия и социальной стабильности, национальной безопасности страны и реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду является развитие водохозяйственного комплекса.

При этом эффективное развитие водохозяйственного комплекса невозможно без урегулированности правом общественных водных отношений.

Водное законодательство Российской Федерации характеризуется сложной структурой и иерархией, основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Составной частью системы водного законодательства являются также международные договоры и конвенции в области использования и охраны вод, стороной которых является Российская Федерация (например, Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря).

Ключевое значение в регулировании водных отношений принадлежит кодифицированному нормативному правовому акту – Водному кодексу Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ, вступившему в силу 01.01.2007.

Новый Водный кодекс компактнее предыдущего, характеризуясь при этом наличием большого количества бланкетных норм, обуславливающих необходимость принятия соответствующих подзаконных нормативных правовых актов, конкретизирующих его положения.

В целом, в настоящее время формирование обновленной нормативной правовой базы в области водных отношений практически завершено.

Таким образом, созданы предпосылки для дальнейшего развития водохозяйственного комплекса Российской Федерации. При этом залогом успешной реализации водохозяйственной политики страны является эффективная система государственного управления в сфере использования и охраны вод.

Государственное управление в сфере использования и охраны вод является важнейшим институтом российского водного права и представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов государственной власти и других государственных органов, направленную на рациональное, эффективное и комплексное использование водных объектов, их восстановление и охрану, а также на предотвращение негативного воздействия вод с целью обеспечения прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, с учетом интересов настоящего и будущего поколений.

zalozhena-petropavlovskaia-krepost-pervoe-zdanie

Конституционно-правовой институт совместного ведения определяет особенности построения системы исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляющей государственное управление в сфере использования и охраны вод. Указанная система включает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации и (в зависимости от характера и объема компетенции составляющих ее органов государственной власти) разделяется на две подсистемы:

  •  подсистема органов общей компетенции;
  •  подсистема органов специальной компетенции.

К органам общей компетенции относится Правительство Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в пределах своей компетенции). Правительство Российской Федерации является высшим федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой водохозяйственной политики и осуществляющим общее управление водопользованием в Российской Федерации.

К органам специальной компетенции, в свою очередь, относятся уполномоченные исполнительные органы государственной власти, для которых осуществление государственного управления в сфере использования и охраны вод является главной задачей.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314
«О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в настоящее время закреплена трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции, осуществляющих управление использованием и охраной вод:

  •  Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере использования и охраны вод, а также координацию деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;
  •  федеральные агентства, входящие в систему Минприроды России и осуществляющие в сфере использования и охраны вод функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции (за исключением функций по контролю и надзору);
  • федеральные службы, входящие в состав Минприроды России и осуществляющие контрольно-надзорные функции.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление использованием и охраной вод, устанавливается субъектами самостоятельно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 15.05.2007 № 495 «Об исполнительном органе государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющим полномочия в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга, и о внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 06.04.2004 № 530» исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляющим полномочия в области водных отношений на территории Санкт-Петербурга, является Комитет по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности (далее – Комитет по природопользованию).

kama2Учитывая тесную связь хозяйственной и иной деятельности в Санкт-Петербурге с использованием водных объектов (питьевое водоснабжение, водоснабжение промышленности и энергетики, сброс сточных вод, перемещение грузов и пассажиров, туризм, размещение на акватории плавучих заправок, лов рыбы и т.д.), вопросы государственного управления водопользованием имеют для города приоритетное значение.

Государственное управление складывается из ряда взаимосвязанных функций государственного управления, осуществляемых соответствующими органами государственной власти, государственными органами.

Экологическая политика — это система мероприятий, связанных с влиянием общества на природу

К основным функциям государственного управления использованием и охраной вод относится:

  • реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов;
  • предоставление права пользования водными объектами;
  • ведение государственного водного реестра;
  • нормирование качества вод;
  • осуществление государственного надзора за использованием и охраной водных объектов;
  • осуществление государственного мониторинга водных объектов.

Основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов, являются схемы комплексного использования и охраны водных объектов (СКИОВО), включающие в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании.

В 2015 году для Санкт-Петербурга были приняты следующие СКИОВО:

  • СКИОВО бассейна реки Нева, утвержденная приказом Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 28.05.2015 № 63;
  • СКИОВО бассейна реки Луга и рек бассейна Финского залива от северной границы бассейна реки Луги до южной границы бассейна реки Нева, утвержденная приказом Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 07.10.2015 № 132;
  • СКИОВО рек и озер бассейна Финского залива (от границы Российской Федерации с Финляндией до северной границы бассейна реки Нева), утвержденная приказом Невско-Ладожского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов от 23.10.2015 № 136.

В связи с тем, что вышеуказанные СКИОВО были приняты недавно, правоприменительная практика по осуществлению данной функции государственного управления в Санкт-Петербурге еще не сложилась.

Предоставление прав пользования водными объектами

 

В связи с вступлением в силу 01.01.2007 Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ существенные изменения претерпел институт права собственности на водные объекты.

Отказавшись от несовершенной правовой конструкции обособленных водных объектов, законодатель конкретизировал, что в частной собственности, муниципальной собственности, собственности субъектов Российской Федерации находятся пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, находящихся соответственно в частной собственности, муниципальной собственности, собственности субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 8 Водного кодекса).

Все иные водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности).

Преобладание федеральной собственности на водные объекты предопределяет существование такого института водного права как право пользования водными объектами.

При этом согласно пункту 1 части 1 статьи 26 Водного кодекса Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие по предоставлению в пользование водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации.Необходимо отметить, что в действующей редакции Водного кодекса Российской Федерации законодатель предпринимает попытку сокращения государственного администрирования при предоставлении прав пользования водными объектами.

Так, в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации от 16.11.1995 № 167-ФЗ существовал исключительно разрешительный порядок предоставления водных объектов в пользование на основании лицензии на водопользование.

Новым Водным кодексом лицензирование водопользования отменено. При этом предусмотрено два механизма осуществления водопользования:

  •  разрешительный – на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование (в случаях, установленных частью 2 статьи 11 Водного кодекса);
  •  договорной – на основании договора водопользования (в случаях, установленных частью
    1 статьи 11 Водного кодекса).

Согласно части 1 статьи 5 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» в период с 01.01.2007 по 31.12.2014 в Санкт-Петербурге одновременно действовали документы на водопользование, оформленные в соответствии с требованиями:

  •  Водного кодекса Российской Федерации от 16.11.1995
    № 167-ФЗ (лицензии на водопользование и договоры пользования водными объектами);
  •  Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006
    № 74-ФЗ (решения о предоставлении водного объекта в пользование, договоры водопользования).

Федеральным законом от 31.12.2014 № 514-ФЗ статья 5 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» дополнена частью 5, в соответствии с которой действие лицензий на водопользование и договоров пользования водными объектами, соответственно выданных и заключенных до 01.01.2007, в Санкт-Петербурге прекращено с 01.01.2015.

Таким образом, с 01.01.2015 в Санкт-Петербурге действуют только документы на водопользование, оформленные в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ.

Предоставление права пользования водным объектом на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Решение о предоставлении водного объекта в пользование (далее – решение) является, по своей правовой сути, разрешительным документом, на основании которого у заинтересованного лица возникает право использовать водный объект для одной из целей, определенных частью 2 статьи 11 Водного кодекса.

При этом необходимо отметить, что в соответствии с приказом Минприроды России от 02.06.2014 № 246 решение является документом, необходимым для получения нормативов допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты (НДС).

Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении поверхностного водного объекта или его части в пользование установлен Правилами подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2006 № 844 (далее — Правила подготовки и принятия решения).

В соответствии с пунктом 8 Правил подготовки и принятия решения физическое лицо, юридическое лицо (заявитель), заинтересованное в приобретении права пользования водным объектом, обращается в уполномоченный орган с соответствующим заявлением. Перечень документов, прилагаемых к такому заявлению, определен пунктами 10-14 Правил подготовки и принятия решения.

Уполномоченный орган рассматривает представленный заявителем комплект документов, определяет условия использования водного объекта и обеспечивает их согласование со следующими федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами):

  •  с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в случае использования водного объекта для организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов);
  •  с Федеральным агентством по рыболовству (в случае использования водного объекта рыбохозяйственного значения);
  •  с Федеральным агентством морского и речного транспорта (в случае использования водного объекта в акватории морского и речного порта, а также в пределах внутренних водных путей Российской Федерации).

zalozhena-petropavlovskaia-krepost-pervoe-zdanie

При этом отказ вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) в согласовании условий водопользования является основанием для отказа в предоставлении водного объекта в пользование.

Решение оформляется уполномоченным органом по типовой форме, утвержденной приказом Минприроды России от 14.03.2007 № 56.

Решение вступает в силу с момента регистрации в государственном водном реестре, осуществляемой Федеральным агентством водных ресурсов либо его территориальными органами.

Таким образом, заявитель, обратившийся в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении водного объекта в пользование на основании решения, получает в качестве результата соответствующей государственной услуги решение, зарегистрированное в государственном водном реестре, либо мотивированный отказ в предоставлении водного объекта в пользование.

В Санкт-Петербурге водные объекты предоставляются в пользование на основании решений, преимущественно, для сброса сточных, в том числе дренажных, вод; проведения работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов; строительства гидротехнических сооружений, мостов, других линейных объектов (если такое строительство связано с изменением дна и берегов водных объектов).

Водопользование — это использование водных объектов для удовлетворения нужд населения
и национальной экономики

В 2015 году в Комитет по природопользованию поступило 213 заявлений о предоставлении водного объекта в пользование на основании решения. Было принято 172 решения, из них 160 – для сброса сточных, в том числе дренажных, вод, 12 – для проведения работ, предусмотренных пунктами 5 и 7 части 2 статьи 11 Водного кодекса. В удовлетворении 40 заявлений было отказано.

В ряде случаев у водопользователя возникает необходимость отказаться от дальнейшего использования водного объекта (продажа производственной площадки, прекращение водохозяйственной деятельности, переключение прямых выпусков сточных вод в централизованную систему водоотведения и т.п.).

Порядок досрочного прекращения предоставленного права пользования водным объектом в связи с отказом водопользователя от дальнейшего использования водного объекта установлен пунктами 34-36 Правил подготовки и принятия решения.

Согласно вышеуказанному порядку водопользователь, заинтересованный в отказе от дальнейшего  использования водного объекта, предоставленного в пользование, вправе обратиться в уполномоченный орган с соответствующим заявлением.

Типовая форма решения о прекращении действия решения утверждена приказом Минприроды России от 30.11.2012 № 410.

Право пользования водным объектом прекращается с даты регистрации в государственном водном реестре решения о прекращении действия решения.

При этом необходимо отметить, что для прекращения права пользования водным объектом водопользователь обязан выполнить требования, предусмотренные частью 6 статьи 10 Водного кодекса Российской Федерации, в том числе обеспечить консервацию или ликвидацию сооружений, расположенных на водных объектах.

Таким образом, для прекращения действия решения, выданного в целях использования водного объекта, например, для сброса сточных, в том числе дренажных, вод, водопользователю необходимо представить в уполномоченный орган  документы, подтверждающие фактическое прекращение использования водного объекта для соответствующей цели (акт о тампонаже выпуска сточных вод, документы по переключению и т.п.).

С учетом выполнения вышеизложенных требований Комитетом по природопользованию в 2015 году было оформлено 4 решения о прекращении действия решения водопользователям, отказавшимся от использования водного объекта в целях сброса сточных вод.

Предоставление права пользования водным объектом на основании договора водопользования.

Новеллой Водного кодекса Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ является трансформация договора водопользования из вторичного правового института в первичный. При этом к договору водопользования применяются нормы гражданского права, что, по задумке законодателя, должно позволить в большей степени учесть частные интересы водопользователей.

Вместе с тем, договор водопользования по своей правовой природе является, прежде всего, договором природопользования, в силу чего его содержание во многом определяется императивными нормами водного законодательства, ограничивающими волю сторон в публичных интересах охраны водных объектов.

В соответствии с частью 1 статьи 11 Водного кодекса Российской Федерации на основании договоров водопользования водные объекты предоставляются в пользование для:

  •  забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;
  •  использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
  •  использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии.

Порядок подготовки и заключения договоров водопользования определен Правилами подготовки и заключения договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 № 165 (далее — Правила подготовки и заключения договора водопользования).

Природопользование – это деятельность, осуществляемая обществом людей,
которая направлена на удовлетворение потребностей через использование ресурсов природы

В соответствии с пунктом 4 Правил подготовки и заключения договора водопользования физическое лицо, юридическое лицо (заявитель), заинтересованное в приобретении права пользования водным объектом, обращается в уполномоченный орган с заявлением, подготовленным по форме, утвержденной приказом Минприроды России от 23.04.2008 № 102. Перечень документов, прилагаемых к такому заявлению, формируется в соответствии с пунктами 7-13 Правил подготовки и заключения договора водопользования.

Уполномоченный орган рассматривает представленный заявителем комплект документов, определяет условия использования водного объекта и обеспечивает их согласование со следующими федеральными органами исполнительной власти (их территориальными органами):

  •  с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (в случае использования водного объекта для забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов);
  •  с Федеральным агентством по рыболовству (в случае использования водного объекта рыбохозяйственного значения);
  •  с Федеральным агентством морского и речного транспорта (в случае использования водного объекта в акватории морского и речного порта, а также в пределах внутренних водных путей Российской Федерации).

При этом отказ вышеуказанных федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) в согласовании условий водопользования является основанием для отказа в предоставлении водного объекта в пользование.

Договор водопользования оформляется уполномоченным органом по типовой форме, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 12.03.2008 № 165.

Договор водопользования вступает в силу с момента регистрации в государственном водном реестре, осуществляемой Федеральным агентством водных ресурсов либо его территориальными органами.

Предельный срок предоставления водного объекта в пользование на основании договора водопользования не может составлять более чем 20 лет.

При этом необходимо отметить, что действие Правил подготовки и заключения договора водопользования не распространяется на порядок подготовки и заключения договора водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе.

В соответствии с частью 2 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации при наличии нескольких претендентов, а также в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, по результатам открытого аукциона приобретается право на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей.

С учетом пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 № 230 «О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона», сложившейся правоприменительной, в том числе судебной, практики, договоры водопользования в части использования акваторий водных объектов должны заключаться исключительно по результатам аукционов, что обеспечивает равный доступ физических и юридических лиц к приобретению прав пользования водными объектами, установленный в числе основных принципов водного законодательства статьей 3 Водного кодекса Российской Федерации.

Порядок организации и проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования в части использования акватории водного объекта установлен Правилами проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 № 230 (далее — Правила проведения аукциона).

Физическое лицо, юридическое лицо (заявитель), заинтересованное в приобретении акватории водного объекта в пользование, обращается в уполномоченный орган с соответствующим заявлением.

Форма такого заявления и перечень прилагаемых к нему документов определены приказом Минприроды России от 22.05.2007 № 128.

Уполномоченный орган (организатор аукциона), в случае возможности использования акватории водного объекта для заявленной цели, готовит извещение о проведении аукциона и аукционную документацию, которые не позднее 60 дней до начала проведения аукциона размещаются на официальном сайте

Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов по адресу www.torgi.gov.ru (далее – официальный сайт).

Заявители,  заинтересованные в приобретении акватории водного объекта в пользование, могут подать в уполномоченный орган аукционную заявку, подготовленную по установленной в аукционной документации форме, с даты размещения на официальном сайте извещения о проведении аукциона. Перечень документов, прилагаемых к аукционной заявке, определен пунктом 29 Правил проведения аукциона. При этом заявитель, инициировавший проведение аукциона, подает аукционную заявку на общих основаниях.

По истечении установленного срока подачи аукционных заявок аукционная комиссия вскрывает конверты с такими заявками, рассматривает заявки и определяет их соответствие требованиям, предусмотренным аукционной документацией, и соответствие заявителей требованиям, предусмотренным пунктом 25 Правил проведения аукциона. На основании результатов рассмотрения заявок аукционная комиссия принимает решение о допуске заявителя к участию в аукционе и о признании его участником аукциона или об отказе в допуске заявителя к участию в аукционе.

В 2015 году в Комитет по природопользованию поступило 239 заявлений о предоставлении водного объекта в пользование на основании договора водопользования (включая заявления на заключение дополнительных соглашений к договорам водопользования); зарегистрировано в государственном водном реестре 154 договора водопользования и дополнительных соглашений к ним, оформленных на основании заявлений заинтересованных лиц. В удовлетворении 58 заявлений было отказано.

На рис. 8.2 приведена динамика поступления в Комитет по природопользованию заявлений о предоставлении в пользование акватории в период с 2012 по 2015 годы.

zalozhena-petropavlovskaia-krepost-pervoe-zdanie

Необходимо отметить, что существующая процедура аукциона, предусмотренная Правилами проведения аукциона, громоздка, сложна и нерентабельна.

В связи с тем, что в Санкт-Петербурге спросом пользуются, как правило, небольшие по площади участки акватории водных объектов, при существующих ставках плата за использование таких участков зачастую составляет несколько десятков рублей в год, вследствие чего соответствующие аукционы могут проводиться практически неограниченное время до выявления победителя.

Открытым также остается вопрос о возможности возникновения конфликтных ситуаций, в том числе между участниками водных отношений, когда правами на земельный участок (сооружение внешнего благоустройства) обладает одно лицо, а правом пользования участком акватории водного объекта, примыкающим к такому земельному участку (сооружению внешнего благоустройства), – другое лицо, не состоящее с первым в каких-либо отношениях.

Сложившаяся ситуация способствует возникновению дополнительных неопределенностей и рисков для бизнеса, связанного с размещением на акватории каких-либо объектов, сооружений, плавательных средств.

В целях устранения соответствующих пробелов в правовом регулировании водных отношений представляется необходимым дополнение части 2 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации правовой нормой, предусматривающей заключение договоров водопользования в части использования акватории водных объектов без проведения процедуры аукциона, если соответствующая акватория примыкает к земельному участку, иному объекту недвижимости (его части), необходимому для осуществления водопользования и предоставленному лицу, заинтересованному в приобретении акватории водного объекта в пользование, по договору, заключенному в соответствии с требованиями земельного законодательства и законодательства о защите конкуренции.

Соответствующие предложения Комитета по природопользованию были направлены Законодательным Собранием Санкт-Петербурга в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации для учета при рассмотрении внесенного Правительством Российской Федерации проекта Федерального закона № 848238-6 «О внесении изменений в статьи 11 и 16 Водного кодекса Российской Федерации». На момент подготовки настоящей статьи данный законопроект готовится ко второму чтению.

 

 

Создать комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *